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防范風險 以史為鑒
——化解90年代中期證券回購債務危機的回顧
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林敬耀，中共黨員，高級經濟師，退休干部，1935年出生，退休前任中國人民銀行福建省分行行長（1984-1996），后任全國證券回購清欠辦公室主任（1996-2001），福建省第七、八屆政協常委，全國五一勞動獎章獲得者，全國金融系統優秀共產黨員。 |
1992年下半年我國出現了新一輪經濟過熱，伴隨著固定資產投資過度膨脹，信貸規模和貨幣供應量大幅度增加又直接導致金融過熱。當時黨中央、國務院為了保持國民經濟的持續、穩定和快速發展，避免經濟失控，決定加強宏觀調控，壓縮投資規模，整頓金融秩序，制止“三亂”——即亂集資、亂拆借、亂設金融機構。特別是限期清理拆借資金，停止銀行向非銀行金融機構融資，基本關閉拆借市場，這種釜底抽薪的辦法確實起到了立竿見影的作用。但是，摁下葫蘆起了瓢，1993年下半年開始，北京、天津、武漢等證券交易市場國債回購業務卻迅猛發展，“買空賣空”金融投機活動異常瘋狂，在全國泛濫成災，釀成一場債務危機，孕育著全局性、系統性巨大的金融風險。
證券回購債務危機形成過程
我國證券回購市場起始于1991年底，北京聯辦ＳＴＡＱ交易系統為推動國債發行，經國家體改委、財政部同意（未經國家金融主管部門批準），在聯辦場內開辦了證券回購業務。隨后天津、武漢等證券交易場所相繼開辦此項業務。1992年上海、深圳證券交易所先后成立，國家要在北方成立第三家證券交易所的傳言甚囂塵上，地方政府和相關部門為拿到開辦第三家證券交易所最大話語權，對所屬的交易場所施加壓力。北京聯辦ＳＴＡＱ交易系統、天津證券交易場所、武漢證券交易場所為爭取證券市場交易額，展開激烈的爭奪戰，放松了市場管理，積極鼓動、縱容一大批銀行的分支機構、信托投資公司、證券公司、財務公司、租賃公司、國債服務部、城市信用社等約600家機構進入市場，開立了近1000個交易席位進行國債證券回購交易。三個市場一開始就沒有遵守證券回購交易需要足額證券抵押這一國際慣例，會員只要有10％委托保管的債券就可以做100％的回購業務，三個市場完全處于失控的狀態。
1993年12月4日，財政部國債司同意上海海通證券公司發行國債代保管憑證。于是各地紛紛仿效，不久就出現一些金融公司和國債服務部向居民虛開國債代保管單非法集資的情況，而且很快在許多地方蔓延開來。證券回購交易的資金最初就來源于向居民虛開國庫券代保管單和違規私自出售保管的國庫券，隨后信貸資金和財政預算外資金及其他各種資金也涌入市場，這給當時中央加強宏觀調控和收緊資金拆借市場使資金周轉陷入困境的各類金融機構找到了一條出路。到1994年三個交易市場證券回購的年交易量就高達3000億元，利率從18％升至33％，發展到可謂瘋狂的程度。證券回購資金主要是從北方流向南方、從內地流向沿海，多數集中在上海、廣東和海南，從事炒作房地產和股票、期貨等投機活動，還有一部分資金用于長期實業投資和項目建設。
證券回購市場的管理無序和混亂，引起一些非金融機構和個人的覬覦。他們以租借交易席位、合作經營、收購控股金融機構等方式混進市場，套取資金。有些不法分子則乘機詐騙，造成巨大的金融風險。據后來統計三個交易市場有49個會員機構將79個席位出租或被聯營、控股，形成的債務余額高達75億元無法清償。
1995年4至5月，人民銀行稽核部門根據1994年中國人民銀行對證券回購交易的有關規定和中國人民銀行、財政部、證監會《關于堅決制止國債賣空行為的通知》等文件精神，在全國范圍內對商業銀行、證券、信托、財務、保險公司1994年末的證券回購業務開展專項稽核，涉及574家金融機構和1513家證券交易營業部，回購金額1034.6億元，發現其中違規賣空金額達583.3億元，占56.4％。6月24日，行長戴相龍在一份報告上批示要求“加強對證券回購業務的管理，特別是對賣空要有懲治措施。賣空即是詐騙行為。”接著，人民銀行有關司局又聯合財政部、證監會對天津證券交易場所、北京聯辦ＳＴＡＱ交易系統進行重點調查，結果發現這些市場開辦的所謂證券回購實際上就是93年前后各地融資中心開辦的亂拆借業務的變種，其危害有過之而無不及。
鑒于買空賣空投機活動惡性發展，1995年8月8日，人民銀行、財政部和證監會當機立斷，聯合下文堅決制止違規證券回購交易。隨后組成了6個證券回購市場債務清償督查工作組，分赴武漢、天津、北京聯辦三個證券交易場所及遼寧、廣東、海南三省進行督促檢查。工作組經過深入調查，基本摸清了全國證券回購的底數，全面停止了不規范的證券回購業務，并督促三個市場各自組織清償證券回購到期的債務，保證國庫券柜臺兌付不出問題。工作組在推動市場債權債務清理上取得一定成效，但更重要的是發現了市場存在的三大問題：一是涉嫌回購詐騙刑事案件逐步暴露。其中“遼國發”案件尤其引人矚目。遼寧國發集團股份有限公司以建行沈陽信托投資公司、江西證券公司、國泰證券公司等名義，進入證券回購市場套取大量資金在上海證券交易所炒作國債期貨和股票，當國債期貨發生巨額虧損，又以證券回購用于補虧。三部委文件下發后，遼國發不能再通過證券回購市場買空賣空，拆借資金，公司法人及主要負責人攜款潛逃國外，造成巨大資金“黑洞”，僅建行沈陽信托等三家公司名下在三個市場就有25億元債務落空。這一問題是證券回購市場清理最為困難的問題。二是以虛開國債代保管單等方式非法向居民集資數額巨大，到期兌付困難。一些金融機構和國債服務部擅自發行國債代保管單等有價證券，以一年期年息15％左右的利率從居民個人手中吸收資金，僅遼寧、湖北、天津三省市就有132億元，大部分投入證券回購市場，當時柜臺兌付壓力越來越大，許多金融機構紛紛告急。如不能及時向居民個人還本付息，將嚴重影響社會穩定。三是參與證券回購的機構相互間拖欠日益擴大。95年8月底，武漢、天津、北京ＳＴＡＱ交易場所的會員相互拖欠資金72.65億元，到9月底拖欠資金達162.1億元，一個月增加近90億元。隨著回購協議逐漸到期，債務如滾雪球般愈滾愈大。根據當時粗略的統計，機構間拖欠債務達到563億元。
這些跡象充分表明，一場席卷全國30個省市自治區（西藏除外）、囊括銀行、證券、財務、保險、信托等各類金融機構和非金融機構及居民個人，因買空賣空引發的證券回購債務危機驟然來臨，全局性、系統性的金融風險浮出了水面。中國人民銀行領導聽取工作組匯報后引起高度重視，連續向國務院請示報告，并聯合財政部、證監會采取緊急措施加以處置。
臨危赴命解“死結”化風險
1996年2月，中國人民銀行向國務院提交《關于證券回購債務清償情況的報告》，朱榕基副總理敏銳地察覺到問題的嚴重性，當即批示“前一段證券回購中出現的問題，是在法律尚未健全的情況下，一些證券交易場所、信托、投資機構在有關部門、地區的推波助瀾下，以融資為口號、以暴利為目的不規范甚至非法的金融拆借投機活動……。目前互相拖欠債務已達數百億元，屬于金融詐騙的已查出32億元，債務清償難度很大，如不及時解決，有可能引發擠兌和鬧事。一些部門、地區積極推動于前、抽身事外于后，一些地區政法機構爭相凍結資金，更是忙中添亂……，建議在總理辦公會議上聽取匯報并由國務院做出統一部署。”隨后下發了《國務院批轉中國人民銀行關于進一步做好證券回購債務清償工作請示的通知》（國發〔1996〕20號），通知指出“清理證券回購業務，做好債務清償工作，是整頓金融秩序的一項重要內容。目前證券回購債務拖欠問題比較嚴重，清償難度大，各級人民政府和國務院有關部門必須給予以高度重視，要采取有效措施，加快清償進度，以維護社會穩定。對債務清償工作中出現的重大問題，各級人民政府的主要領導人要親自過問，妥善處理。”
1996年8月27日，根據《國務院批轉中國人民銀行關于進一步做好證券回購債務清償工作請示的通知》（國發〔1996〕20），確定由中國人民銀行牽頭，會同財政部、中國證監會成立全國證券回購清欠辦公室。當時我剛從人民銀行福建省分行行長崗位上退下來，臨危受命，出任全國清欠辦主任，統一指導、協調全國證券回購債務清償工作。
全國清欠辦成立伊始，工作難度與壓力相當巨大。當時距證券回購違規交易“叫停”已整整一年了，全國各地的金融機構在三個交易場所的多頭開立交易席位近千個，銀行和全國性金融公司的分支機構就占了一半，這些機構大多缺乏獨立承擔清償債務的能力。場內債務債權經過核實各有720億元，交易記錄上萬筆，都在計算機上撮合；資金跨市場流動，交易機構在甲市場是債務人，到乙市場可能是債權人，這些回購資金有的投入房地產市場已經長期沉淀，有的進入國債期貨、股票市場炒作已經虧空，在市場運作中是通過借新債還舊債保持資金周轉。一旦市場停止運行，債務鏈就打了一個死結；如果一家一家去清理恐怕永遠也理不出頭緒。許多債權人或債務人采取“人不還我，我不還人”、“欠債有利，還錢吃虧”等待觀望態度，希望國家注資解決。而一些既是債權人又是債務人的機構在起訴別人的同時又被他人起訴，造成連環訴訟，引發訴訟案多達1000多起，債務鏈成了訴訟鏈，盤根錯節，剪不斷，理還亂。加上一些地方保護主義嚴重，甚至動用司法手段凍結資金賬戶、查封財產、找主要負責人追債，讓身陷其中的機構精疲力竭，曠日持久的官司引發了諸多不安定因素。“死結”能否解開？許多人對此沒有信心，糾纏在債務鏈上的各家機構更是不相信這些難解之結能夠輕易打開。
面對錯綜復雜的局面，全國清欠辦經過近半個月的全面調查了解，聽取前一階段六個工作組工作情況介紹和三個交易場所負責人及廣東、海南等八個省市回購清欠情況匯報，針對證券回購債務清理的現狀及面臨的問題，進行深入的分析研究。我們認為，解開這三個市場龐大而錯綜復雜的債務鏈，僅僅靠交易市場和會員機構各自去清理是難以奏效的。實際上三個交易市場既是各自獨立，業務活動又是相互關聯密不可分的。只有通過一體化的方法才能清理出頭緒。同時，解開債權債務死結關鍵又在解決償債資金問題。我們發現，許多會員機構有共同的主管部門（即“大法人”），它們多數都有較強資金實力，因此只要將不同會員機構按統一法人加以歸并，破解難題、解開債務鏈就可能變得容易了。在廣泛聽取各方面意見和建議之后，我們制訂出清欠工作的具體方案，即“一個目標，四個步驟和六項原則”。所謂“一個目標”就是重點清理武漢、天津、北京ＳＴＡＱ聯辦系統三個交易場所內的證券回購債務，解開債務鏈，化解系統性金融風險。“四個步驟”就是按照先易后難的原則，把清欠工作分四步推進，首先清理銀行之間的債務，其次清理銀行與全國性金融機構之間的債務，然后再逐次打開銀行、全國性金融公司和地方金融機構之間，以及這三類機構與財政證券機構之間的債權債務關系。清欠工作堅持“六個原則”：一是以償還債務為中心（凡有債務的單位，不論其債權多少，都要積極籌措資金，首先歸還債務，自覺維護自身對外信譽）；二是以清理三個交易場所內的債務為重點；三是法人負全責（法人機構要承擔所屬分支機構、子公司和控股公司的證券回購債務，法人機構內部的證券回購債權、債務由法人機構自行解決）；四是出租出借交易席位的機構應承擔債務責任；五是執行統一的利率政策；六是清欠資金專戶管理，專款專用。
方針既定，全國清欠辦首先把三個交易場所集中到北京聯合辦公，將三個場所875個會員機構的賬戶按法人歸并為12家銀行總行、109家信托投資公司、82家證券公司、16家財務公司、7家租賃公司、66家城市信用社、70家財政國債服務部、22家非金融機構，共387家法人機構。并組織這些法人機構到三個交易場所進行對賬，準確核實了債權債務底數。接著按照“法人負全責”的原則，確定9家全國性銀行代表坐在一起面對面率先清欠，在全國起示范作用。這9家銀行入市席位最多，債權債務余額最大，償債能力也最強。但開始工作進行得并不順利，對方案表示贊同是一回事，而到真的從自己口袋里往外拿錢時又是一回事。我一家家耐心做工作，宣傳國務院文件精神，語重心長地勸告他們，要維護良好的社會信用，為分支機構承擔償債責任是法人應盡的職責，“人無信不立，金融機構無信則難存”，金融機構特別是銀行要起表率作用。各家銀行經過思想發動之后，積極行動起來，經2場協議簽約9家銀行主動用40億現金結清相互之間的債權債務。
在此基礎上，迅速將清欠工作擴展到36家全國性銀行和金融公司之間。清欠辦召集各機構代表面對面磋商，雙方確認相互的債權債務后，實行差額部分現金還款的辦法，即雙方債務對沖后凈債務人以現金結清剩余的債務。這場清欠開始時比較順利，后來由于建行沈陽信托投資公司被“遼國發”租借席位形成債務風險，建行以涉案為由不想承擔償債責任，而債權方對建行的債務也不認還，雙方相持不下，使清欠工作一度處于停滯狀態。為此我們找了建行領導說明情況，時任行長王岐山同志給予了充分的理解和有力支持，從清欠工作的大局出發，決定由建行先行墊款，使問題很快得到妥善解決。經過兩個月努力，全國性銀行和金融公司之間又結清了60億元的債權債務。
兩場清欠初戰告捷，業內人士看到了希望，許多機構放棄了訴訟，表示愿意服從清欠辦的協調，有的還主動派出得力的干部到全國清欠辦駐三個交易場所工作組協助工作，清欠工作終于打開了局面。
1997年1月，我們在完成按法人為單位歸并會員席位和核對賬務的基礎上，充分利用計算機輔助工具進行大規模債權債務編鏈清欠。一種為“閉鏈○”，即債權債務機構之間、多筆金額相等的債權債務編成鏈條，且首尾環節債權債務相扣，只要鏈上各家機構簽約確認，債權債務就一筆勾銷；一種為“開鏈——”，即多家債權債務編成的債務鏈，其首尾環節債權債務不能相扣，則由鏈頭第一家債務機構注資還款，鏈上幾家機構簽約確認，資金歸還鏈尾最后一家債權機構，如果這條債務鏈由10家債權債務機構組成，只要用一筆資金就能償還10筆債務，極大提高了清欠效率，加快了全國清欠的步伐。在短短半年時間里，我們組織近50億元資金，進行三次大規模計算機編鏈清欠，沖銷了200億元債務。
在總結全國性銀行和金融公司清欠工作及計算機編鏈清欠的基礎上，第三步、第四步隨即有序展開，清欠工作進入一對一短兵相接的階段。全國清欠辦向一些債務大省派出督查小組，對債務大戶進行實地檢查指導，召開專場清欠會，擴大清欠成果。我帶隊到廣東、海南等債務大省進行現場督導，約談重點債務機構負責人，進一步推動清欠工作向縱深發展。如深圳尊榮集團租借云南和湖南兩家金融機構交易席位套取9億元證券回購資金用于所謂“資本運作”。尊榮集團一開始就想方設法賴賬，打出軍隊背景企圖阻撓清欠工作。我約談了該集團的董事長和高管人員，開展政策攻心，迫使尊榮集團接受清欠辦派員進駐開展賬務與資產全面清查，并督促其召開專場清欠會，邀請債權人到場面對面商討償債措施，經過幾個交鋒，尊榮集團以優質資產償還了部分債務。最終該集團骨干因涉嫌詐騙被公安機關批捕。
對一批償債確有困難的金融機構，中國人民銀行區別不同情況采取了相應措施，其中批準廣東省證券公司等5家金融機構增資擴股12億元，批準中國科技國際信托投資公司等16家金融機構發行46.6億元金融債券首先用于償還證券回購債務，還有通過機構兼并和脫鉤轉讓等辦法實行債務重組。
截止1997年7月底，證券回購債務本金余額由原來的720多億元下降到165億元。一大批機構結清所有債權債務離場，一部分機構變成純債權單位或純債務單位。至此，三個交易場所證券回購債務鏈已經解開，化解系統性金融風險的目標基本實現，全國清欠取得了決定性的成果。之后，全國清欠辦的工作毫不松懈地繼續向前推進，把清欠工作與整頓金融機構和整頓金融秩序結合起來，努力把債務風險和損失降到了最低限度。最終，北京聯辦、武漢、天津三個交易場所順利清盤關閉，絕大多數債權債務機構擺脫困境，走向穩健經營。
90年代中期證券回購債務危機，在國務院直接領導下，由中央銀行牽頭，在財政部、證監會和公檢法等相關部門和各級地方政府通力配合下，采取正確的方針、政策和得當的措施，做了大量艱苦細致的工作，終于使危機得到化解。這段歷史，時隔今日，已有足足15年光景，我國社會主義經濟金融事業日新月異，迅猛健康地發展，我們經歷了亞洲金融危機、正在經歷著世界金融危機，不論在金融宏觀調控、金融監管、金融市場建設、金融創新、金融機構法人治理、金融風險管控、應對國內外各種危機等等方面，都積累了豐富的經驗。我想，這些方面從處置90年代證券回購債務危機中，也都可以找到可供借鑒的經驗教訓。畢竟歷史往往會以不同方式重演，留存歷史確實意義重大。
以銅為鏡，可以正衣冠；以人為鏡，可以明得失；以史為鑒，可以知興替。隨著我國經濟金融事業的蓬勃發展，創新將作為引導經濟金融發展的原動力，必將繼續突破和改變現有體制、思想、做法，也必然蘊含著許多不確定的因素和風險，我們應該十分注重吸取國內外經驗教訓，以史為鑒，因勢利導，深入研究發展規律，使我們的經濟金融事業走得更平穩一些。畢竟，歷史留給我們矯正錯誤的機會并沒有想象得那么多……