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“國庫業務由中國人民銀行經理”最終還是重新寫進了我國最新通過的《預算法》。

歷時6年之久，2014年8月底，全國人大常委會終于討論通過了新的《預算法》，這是全國人大常委會第四次審議《預算法》修正案草案。耗時之久，在我國立法史上已屬罕見。

關于國庫管理體制問題，是本次《預算法》修訂過程中討論較多的一個重點、熱點問題。“在本次《預算法》修訂過程中，(中國人民銀行經理國庫)這一制度安排也受到了前所未有的‘強烈沖擊’。”國庫局局長劉貴生在媒體吹風會上向記者表示。

 央行經理國庫始于1985年

 實際上，央行經理國庫始于1985年。1985年頒布的《國家金庫條例》規定：“中國人民銀行具體經理國庫。組織管理國庫工作是人民銀行的一項重要職責。”從此，中國人民銀行在國庫管理中的基本定位得到了科學的、準確的表達。

此后，相繼體現在隨后頒布的《國家金庫條例實施細則》（1986、1989），《預算法》（1994），《預算法實施條例》（1995），《中國人民銀行法》（1995，2003）以及“中編辦”歷次部門職責調整等有關法律法規制度規定中。根據這一基本定位，確立了我國中央銀行經理國庫體制。

新的《預算法》直接涉及國庫的條款共十條。其內容除了全部包括現行預算法所涉及的主要內容外，還對財政專戶、預算會計（國庫會計）確認基礎、國庫現金管理、退庫、國庫集中收付等方面進行了規定。

比較現行《預算法》與即將實施的新的《預算法》，現行《預算法》第四十八條與相對應的新的《預算法》第五十九條中關于國庫機構設立，中國人民銀行在辦理國庫業務中的法律地位，國庫基礎業務等三方面的內容保持完全一致。

而不變的內容正是涉及到我國國庫管理體制的主要內容，包括三方面內涵：（1）國庫機構按照“一級政府、一級預算、一級國庫”的基本要求設立；（2）國庫業務由中國人民銀行經理；（3）國庫基礎業務是辦理預算資金的收納、劃分、留解、退付和預算支出的撥付。

改變的主要內容包括：（1）國庫收入范圍的界定；（2）財政專戶的設立；（3）開展預算支出績效評價；（4）預算收支的計價基礎；（5）實行國庫現金管理；（6）退庫業務的處理；（7）實行國庫集中收繳和集中支付制度；（8）各種違法行為的處罰。

 經理=辦理+拒絕辦理

 剛剛討論通過的《預算法》沿用央行經理國庫這一制度，那么經理國庫如何理解？

 “經理國庫，主要從監督、制衡角度來說，拒絕辦理事實上就是一種制衡。”劉貴生向《第一財經日報》表示，通俗地說，經理等于辦理加拒絕辦理。當然也包含經營管理的涵義，經營管理主要體現在國庫現金管理方面。在國庫現金管理工作中，央行和財政部之間也具有分工合作與制衡的關系。

劉貴生介紹，在中央國庫現金管理中所形成的“三臺原則”被證明是有效的，保障了中央國庫現金管理的規范運行。

2006年5月，財政部會同央行共同發布了《中央國庫現金管理暫行辦法》，其中明確了財政部與中央銀行兩大責任主體相互關系的基本原則（即“三臺原則”）：“財政部主要負責國庫現金流預測并根據預測結果制定操作規劃，人民銀行主要負責監測貨幣市場情況，財政部與人民銀行協商后簽發操作指令，人民銀行負責具體操作。”

 劉貴生表示，央行經理國庫體現了政府部門之間相互合作、相互制衡，同時也體現了財政政策和貨幣政策的協調配合。

推進國庫單一賬戶制度改革

新的《預算法》里取消了國庫單一賬戶體系的表述。

事實上，2001年推出的國庫集中收付制度改革試點方案，由于采取了“先支付、后清算”的方式，國庫事中監督職能有所削弱。

目前的通常做法是，財政在央行設立單一賬戶的同時，再在商業銀行代理銀行開設零余額賬戶等若干個賬戶，財政支出資金先由代理銀行的零余額賬戶劃給商品與勞務供應商，再與央行國庫清算資金。

“在新的《預算法》中，對財政專戶問題作了嚴格規定。對于違反規定的，進一步明確了具體的法律責任，這對于規范財政專戶開設，推進國庫單一賬戶具有重要意義。”劉貴生表示，“我們講的國庫單一賬戶制度，是指所有的政府收入與支出都必須全部經過在中央銀行開設的國庫賬戶，實現‘收支一本賬’。這樣，才能真正提高財政收支的透明度。”

“單一賬戶體系等于國庫單一賬戶+商業銀行的財政專戶。目前關于財政專戶有很多統計數字，余額也不準確，說明財政專戶太多太濫。所以要全面清理整頓財政專戶，推進國庫單一賬戶制度改革。”

劉貴生認為，“客觀來講，財政專戶有產生的歷史原因，對保障資金安全，實現資金專戶存儲、專款專用發揮了積極作用。但現在看來，由于利益干擾，太多太濫，問題層出不窮。而且，隨著央行國庫信息化建設不斷深入推進，各種財政專戶都可以在國庫單一賬戶中得到更有效的核算和管理。”

劉貴生進一步解釋，以后國庫賬戶將越來越集中，最終集中到一個賬戶。“財政資金放在央行是最安全的，也能確保資金專款專用，不被挪作他用，能最有效實現財政專戶設立的本來意義。”

下一步，如何全面清理整頓財政專戶，完善國庫現金管理，完善國庫集中收付制度，真正實現“國庫收支一本賬”以及國庫資金收繳支撥流程的優化，都是要深入研究的重大問題。

“無論從問題本身的復雜性，還是從其引發的利益糾結來看，按照新的《預算法》的要求推動完善這些工作都將面臨著嚴峻挑戰，任重而道遠。既需要遵循依法辦事的原則，更需要鼓起破解難題的勇氣，抓住機遇、迎接挑戰，全面實現我國國庫管理工作法制化、現代化。”劉貴生表示。

注：本文2014年9月12日發表于《第一財經日報》，記者：李德尚玉