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國際通行的國庫單一賬戶制度的基本含義是：將所有的政府財政性資金集中在一家銀行的賬戶上，全部財政收入由納稅人直接繳入該賬戶，全部財政支出由該賬戶直接支付給商品或勞務(wù)供應(yīng)商，這一賬戶被稱作國庫單一賬戶。由于中央銀行能確保政府資金安全，又利于貨幣政策與財政政策協(xié)調(diào)配合，這一賬戶通常選擇開立在中央銀行。世界主要市場經(jīng)濟(jì)國家普遍實行國庫單一賬戶制度，集中管理所有政府資金收支。

在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國于2001年開始國庫單一賬戶制度改革的試點(diǎn)，這一制度開始稱為“財政國庫管理制度”，后逐漸發(fā)展為“國庫集中收付制度”。國庫集中收付制度改革是對財政資金賬戶設(shè)置和收支繳撥方式的根本變革，是加強(qiáng)財政資金管理，提高資金使用效益，從源頭上防止腐敗的一項重大舉措，是繼1994年分稅制改革后的財政領(lǐng)域中的又一項重大改革。

一、實施國庫集中收付制度改革的必要性

長期以來，我國的財政性資金繳庫和撥付方式，是通過征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行，使得財政資金活動不透明、資金使用缺乏監(jiān)督、收支運(yùn)行效率低下，經(jīng)常出現(xiàn)跑冒滴漏和腐敗現(xiàn)象。以資金支出業(yè)務(wù)為例，財政預(yù)算內(nèi)資金采取實撥資金方式通過國庫逐筆撥付給一級預(yù)算單位在商業(yè)銀行的賬戶，再由一級預(yù)算單位層層撥付給基層預(yù)算單位賬戶上，然后由各級預(yù)算單位在實際支付時逐筆支付給商品、勞務(wù)供應(yīng)商。這種做法使得大量財政預(yù)算資金層層沉淀在各級預(yù)算單位賬戶上，不利于政府預(yù)算資金集中安全高效管理，不利于制度反腐。因此，有必要對傳統(tǒng)體制下形成的財政國庫管理制度進(jìn)行改革。

二、國庫集中收付制度改革試點(diǎn)方案的基本內(nèi)容和實踐效果

2001年，國務(wù)院明確了“建立以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)、資金繳撥國庫集中收付為主要形式”的國庫集中收付制度改革目標(biāo)，其核心和要害是國庫單一賬戶。但受制于當(dāng)時客觀條件限制，尤其是中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)尚未建成、政府財政信息管理系統(tǒng)還不完備、國庫計算機(jī)系統(tǒng)功能尚不強(qiáng)大，國庫集中收付制度改革試點(diǎn)方案，采取了選擇代理銀行的過渡模式，即借助商業(yè)銀行資金匯劃、網(wǎng)點(diǎn)等優(yōu)勢，引入國庫單一賬戶“體系”概念，由財政部門在人民銀行開設(shè)國庫單一賬戶，按收入和支出設(shè)置分類賬，同時采取財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)預(yù)算外資金收入財政專戶（現(xiàn)稱非稅收入財政專戶）、財政部門為執(zhí)收單位開設(shè)財政匯繳賬戶、財政部門開設(shè)零余額賬戶和財政部門為預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶等一系列收支過渡賬戶辦理國庫資金收支業(yè)務(wù)。十年來，改革試點(diǎn)在克服重重阻力后，成功解決了財政資金大量滯留在預(yù)算單位和執(zhí)收單位而導(dǎo)致的收支效率不高、甚至是腐敗案件時有發(fā)生等問題，政府資金分散管理的狀況得到較大改善。

當(dāng)然，改革試點(diǎn)方案畢竟受制于當(dāng)時客觀條件，自身還存在收支過渡性賬戶數(shù)量過多，業(yè)務(wù)處理手續(xù)相對繁瑣、預(yù)算資金沒有全部納入國庫管理等先天缺陷和不足，有待在今后的深化改革中逐步解決。

三、不同賬戶設(shè)置框架的差異分析

國庫集中收付制度，是以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)，還是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，這是兩種不同的制度路徑選擇。二者因資金賬戶設(shè)置框架不同而產(chǎn)生不同的制度效果，主要區(qū)別：一是賬戶設(shè)置數(shù)量不同。國庫單一賬戶，就是各級政府財政部門只需在中央銀行開設(shè)一個賬戶來管理全部的資金收支。國庫單一賬戶體系，則是各級政府除在中央銀行開設(shè)國庫單一賬戶外，還在商業(yè)銀行開設(shè)眾多的收入過渡賬戶和支出過渡賬戶，來實現(xiàn)資金的收繳和支付活動。賬戶數(shù)量眾多，導(dǎo)致政府資金分散管理，信息不完整不透明，影響政府財力的統(tǒng)籌安排與科學(xué)調(diào)度。二是業(yè)務(wù)處理流程不同。國庫單一賬戶制度，要求政府財政收入從納稅人（或繳款人）賬戶直達(dá)國庫單一賬戶，政府財政支出從國庫單一賬戶直達(dá)商品或勞務(wù)供應(yīng)商賬戶。而在國庫單一賬戶體系下，收入和支出均通過層層過渡性賬戶來處理，資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，業(yè)務(wù)處理手續(xù)繁瑣，資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率和安全完整很難保證。三是國庫運(yùn)作成本不同。國庫單一賬戶制度下的成本僅限于中央銀行辦理業(yè)務(wù)所需，而國庫單一賬戶體系下的成本，除中央銀行（不會減少）外，還需要向商業(yè)銀行支付高額的代理費(fèi)用和其他為防范資金風(fēng)險而產(chǎn)生的各種監(jiān)督成本。

四、積極推動以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)的國庫集中收付制度改革

改革實踐證明，國務(wù)院確立的以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)的國庫集中收付制度改革目標(biāo)是正確的、合適的，充分體現(xiàn)了國務(wù)院決策的科學(xué)性、前瞻性，具有很強(qiáng)的實踐指導(dǎo)性。為盡快推動這一改革目標(biāo)的實現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，在思想認(rèn)識、制度設(shè)計、技術(shù)保障、組織體系等多方面做好改革目標(biāo)模式實施前的準(zhǔn)備工作。一是需要加大宣傳力度，采取有效措施，積極宣傳國庫單一賬戶制度的獨(dú)特優(yōu)勢，統(tǒng)一思想，形成共識，減少改革阻力。二是深入開展理論研究，探索更加科學(xué)合理的多部門相互協(xié)作、各負(fù)其責(zé)的國庫單一賬戶制度模式，使之更加貼近中國國情，符合實際業(yè)務(wù)需要。三是按照“積極穩(wěn)妥、分步實施”的總體思路，制定切實可行的深化改革方案，明確各階段主要任務(wù)、時間安排、工作程序與步驟等，確保國庫單一賬戶制度實施有條不紊地進(jìn)行，取得實效。四是進(jìn)一步加強(qiáng)國庫信息化建設(shè)、干部隊伍建設(shè)和組織體系建設(shè)，不斷提升國庫服務(wù)效能，為深化改革提供強(qiáng)有力的技術(shù)、人才和組織支撐。

（作者：國庫局局長 劉貴生）

注：此文2011年3月25日發(fā)表于《金融時報》