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水泥地長(zhǎng)不出草木，

因?yàn)樗d了土壤。

稍有縫隙，

或有新芽，

因?yàn)樗d不了頑強(qiáng)的生命力。

——關(guān)于創(chuàng)新

2014年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)終于討論通過(guò)了新的“預(yù)算法”，這是全國(guó)人大常委會(huì)第四次審議“預(yù)算法”修正案草案。一項(xiàng)法律的修訂歷時(shí)6年之久，歷經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)四次審議才最終通過(guò)并頒布實(shí)施，在我國(guó)立法史上實(shí)屬罕見(jiàn)。這一方面體現(xiàn)了立法的嚴(yán)肅性，也是我國(guó)立法工作不斷走向成熟的標(biāo)志。

關(guān)于國(guó)庫(kù)管理體制問(wèn)題，就是這次“預(yù)算法”修訂過(guò)程中討論較多、爭(zhēng)議較大的一個(gè)重點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題。對(duì)于這樣一個(gè)重大而敏感的問(wèn)題，立法機(jī)關(guān)始終秉持“憲法、法治、民主、科學(xué)”的原則，深入調(diào)研，反復(fù)論證，數(shù)易其稿，謹(jǐn)慎決策。

一、變與不變

現(xiàn)行預(yù)算法直接涉及國(guó)庫(kù)的條款共四條，包括第四十六條、第四十七條、第四十八條以及第七十四條。內(nèi)容主要涉及國(guó)庫(kù)收入，國(guó)庫(kù)支出，國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)設(shè)立，中國(guó)人民銀行在辦理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)中的法律地位，國(guó)庫(kù)基本業(yè)務(wù)，國(guó)庫(kù)庫(kù)款支配權(quán)，政府對(duì)本級(jí)國(guó)庫(kù)管理與監(jiān)督權(quán)以及相關(guān)的法律責(zé)任等。

新的預(yù)算法直接涉及國(guó)庫(kù)的條款共十條，包括第五十六條、第五十七條、第五十八條、第五十九條、第六十條、第六十一條以及第九十二條、第九十三條、第九十五條、第九十六條。其內(nèi)容除了全部包括現(xiàn)行預(yù)算法所涉及的上述主要內(nèi)容外，還對(duì)財(cái)政專戶，預(yù)算會(huì)計(jì)（國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)）確認(rèn)基礎(chǔ)，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，退庫(kù)，國(guó)庫(kù)集中收付等方面進(jìn)行了規(guī)定。

比較現(xiàn)行預(yù)算法與即將實(shí)施的新的預(yù)算法，除了現(xiàn)行預(yù)算法第四十八條與相對(duì)應(yīng)的新的預(yù)算法第五十九條中關(guān)于國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)設(shè)立，中國(guó)人民銀行在辦理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)中的法律地位，國(guó)庫(kù)基本業(yè)務(wù)等三方面的內(nèi)容保持完全一致，一個(gè)字也沒(méi)有變動(dòng)之外，其余各相應(yīng)條款的內(nèi)容都發(fā)生了明顯的甚至重大的改變。而不變的內(nèi)容正是涉及到我國(guó)國(guó)庫(kù)管理體制的主要內(nèi)容，包括三方面內(nèi)涵：（1）國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)按照“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)國(guó)庫(kù)”的基本要求設(shè)立；（2）國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理；（3）國(guó)庫(kù)基本業(yè)務(wù)即是辦理預(yù)算資金的收納、劃分、留解、退付和預(yù)算支出的撥付。改變的主要內(nèi)容包括：（1）國(guó)庫(kù)收入范圍的界定；（2）財(cái)政專戶的設(shè)立；（3）開(kāi)展預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)；（4）預(yù)算收支的計(jì)價(jià)基礎(chǔ)；（5）實(shí)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理；（6）退庫(kù)業(yè)務(wù)的處理；（7）實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收繳和集中支付制度；（8）各種違法行為的處罰。

二、堅(jiān)持與完善

總體看，不變是堅(jiān)守，是傳承；變是揚(yáng)棄，是完善。

1985年頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》明確規(guī)定：“中國(guó)人民銀行具體經(jīng)理國(guó)庫(kù)。組織管理國(guó)庫(kù)工作是人民銀行的一項(xiàng)重要職責(zé)。”從此，中國(guó)人民銀行在國(guó)庫(kù)管理中的基本定位得到了科學(xué)的、準(zhǔn)確的表達(dá)，并相繼體現(xiàn)在隨后頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》（1986、1989），《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（1994），《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》（1995），《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》（2003）以及“中編辦”歷次部門(mén)職責(zé)調(diào)整等有關(guān)法律規(guī)定中。根據(jù)這一基本定位，逐步建立健全了我國(guó)國(guó)庫(kù)管理組織體系，明確了職責(zé)分工和權(quán)力制衡關(guān)系，從而確立了我國(guó)中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)體制。這一體制歷經(jīng)了近30年實(shí)踐的檢驗(yàn)，伴隨著我國(guó)改革開(kāi)放的各個(gè)時(shí)期，具有深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)，同時(shí)也具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)和組織保障，為促進(jìn)政府預(yù)算執(zhí)行、服務(wù)宏觀政策協(xié)調(diào)、防范國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)、遏制財(cái)政資金運(yùn)行中的“權(quán)力尋租”發(fā)揮了應(yīng)有的作用，作出了積極的貢獻(xiàn)。

但是，在本次“預(yù)算法”修訂過(guò)程中，這一制度安排也受到了前所未有的“強(qiáng)烈沖擊”。質(zhì)疑主要來(lái)自三個(gè)方面，一是認(rèn)為不符合“國(guó)際慣例”。從國(guó)際上看，“無(wú)論一個(gè)國(guó)家實(shí)行何種財(cái)政體制，均明確規(guī)定由中央銀行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)”。二是認(rèn)為不符合自2001年實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革后的實(shí)踐要求?！皬哪壳拔覈?guó)國(guó)庫(kù)管理的模式看，財(cái)政部與人民銀行的關(guān)系是委托代理關(guān)系”。三是認(rèn)為不符合歷史源起。新中國(guó)成立以后，自1950年至1985年35年間一直實(shí)行的是中國(guó)人民銀行代理國(guó)庫(kù)制度。面對(duì)質(zhì)疑與壓力，我國(guó)立法工作者始終站在國(guó)家立場(chǎng)，以對(duì)人民利益高度負(fù)責(zé)的精神，立足國(guó)情，實(shí)事求是，經(jīng)過(guò)充分討論，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，反復(fù)權(quán)衡利弊，最終作出了繼續(xù)實(shí)行中國(guó)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)體制的決策。

在堅(jiān)守、傳承的同時(shí)，預(yù)算法修訂中也充分體現(xiàn)了“與時(shí)俱進(jìn)、改革創(chuàng)新”的精神。在國(guó)庫(kù)管理方面，與現(xiàn)行預(yù)算法相比較，至少在以下七個(gè)方面進(jìn)一步完善了我國(guó)中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)體制。

一是第一次明確規(guī)定“政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)家金庫(kù)”。同時(shí)，對(duì)財(cái)政專戶的設(shè)立作出了最嚴(yán)格的規(guī)范并在“法律責(zé)任”部分對(duì)“違反本法規(guī)定開(kāi)設(shè)財(cái)政專戶的”明確實(shí)行責(zé)任追究。這為逐步建立健全國(guó)庫(kù)單一賬戶制度奠定了良好的法律基礎(chǔ)。

二是第一次明確規(guī)定開(kāi)展預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)。第五十七條規(guī)定：“各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行，不得虛假列支?！薄案骷?jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)?！边@對(duì)增強(qiáng)預(yù)算支出的合規(guī)性、有效性無(wú)疑會(huì)發(fā)揮重要的促進(jìn)作用。而預(yù)算支出的合規(guī)性、有效性正是我國(guó)預(yù)算管理中的“老大難”問(wèn)題。此外，國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額高位攀升、盤(pán)活財(cái)政資金存量舉步維艱亦與此具有直接的關(guān)聯(lián)。

三是第一次明確規(guī)定了預(yù)算會(huì)計(jì)（國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)）核算基礎(chǔ)。第五十八條規(guī)定：“各級(jí)預(yù)算的收入和支出實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制。特定事項(xiàng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的有關(guān)情況，應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告?！蔽覀冎溃崭秾?shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制是現(xiàn)代會(huì)計(jì)的兩大核算基礎(chǔ)或確認(rèn)基礎(chǔ)又稱記賬原則，不同的選擇直接影響到預(yù)算收支的信息質(zhì)量。在預(yù)算法中明確規(guī)定核算基礎(chǔ)，對(duì)于防止在辦理預(yù)算收支過(guò)程中，利用核算基礎(chǔ)選擇的隨意性而似乎可以“合理的”行弄虛作假之實(shí)等現(xiàn)象的發(fā)生是十分有效的。這也在一定程度上體現(xiàn)了新的預(yù)算法修訂的嚴(yán)謹(jǐn)性。

四是第一次對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理作出規(guī)定。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理被稱為是現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理的核心。伴隨著我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額不斷高位攀升，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的重要性、緊迫性也日益凸顯出來(lái)。盡管新的預(yù)算法中并沒(méi)有對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理作出具體明確的規(guī)定，而是授權(quán)國(guó)務(wù)院完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度，但其積極意義是不容忽視的。

五是第一次專門(mén)對(duì)退庫(kù)事項(xiàng)作出明確規(guī)定。由于一些客觀原因，退庫(kù)難免。但在實(shí)際工作中，退庫(kù)也常被用作調(diào)節(jié)國(guó)庫(kù)收支的一種手段甚至權(quán)力尋租的一種方式。新的預(yù)算法第六十條規(guī)定，該退則退，不該退“不得用退庫(kù)處理”，并在第九十三條進(jìn)一步明確了其法律責(zé)任，為嚴(yán)格規(guī)范退庫(kù)業(yè)務(wù)，強(qiáng)化“政府收支兩條線”管理提供了法律依據(jù)。

六是第一次把“國(guó)庫(kù)集中收付制度”寫(xiě)進(jìn)了新的預(yù)算法。2001年，財(cái)政部、人民銀行聯(lián)合印發(fā)了《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》（財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，后來(lái)被稱之為國(guó)庫(kù)集中收付制度），目前，國(guó)庫(kù)集中收付制度改革已基本上推廣到全國(guó)所有預(yù)算單位。由此使這一制度與政府集中采購(gòu)制度、部門(mén)預(yù)算制度并稱為我國(guó)財(cái)政管理改革的三大重要制度創(chuàng)新，影響深遠(yuǎn)。新的預(yù)算法充分考慮到了這一現(xiàn)實(shí)情況，第六十一條明確規(guī)定“國(guó)家實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收繳和集中支付制度，對(duì)政府全部收入和支出實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付管理”，從而使這一重大制度創(chuàng)新提高到了法律的層次，賦予了法律的權(quán)威性。

七是對(duì)辦理政府收支事項(xiàng)的各種違法行為及其承擔(dān)的法律責(zé)任作出了更加全面、具體、明確的規(guī)定。新的預(yù)算法第十章法律責(zé)任部分共五條，其中四條的內(nèi)容都與國(guó)庫(kù)直接相關(guān)。與現(xiàn)行預(yù)算法法律責(zé)任過(guò)于籠統(tǒng)、含糊相比，新的預(yù)算法具體明確了若干禁止事項(xiàng)及其法律責(zé)任，針對(duì)性、操作性更強(qiáng)，有利于實(shí)施責(zé)任追究，有利于維護(hù)法律的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

三、機(jī)遇與挑戰(zhàn)

新的預(yù)算法頒布實(shí)施，對(duì)于積極推動(dòng)我國(guó)國(guó)庫(kù)管理改革與發(fā)展，無(wú)疑是一次重大的機(jī)遇。其重要意義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是有利于進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)庫(kù)管理工作的法制化、科學(xué)化；

二是有利于進(jìn)一步防范國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)，有效實(shí)行國(guó)庫(kù)資金安全性、流動(dòng)性、收益性的內(nèi)在要求；

三是有利于進(jìn)一步調(diào)動(dòng)最大多數(shù)國(guó)庫(kù)干部職工的積極性、創(chuàng)造性；

四是有利于既立足國(guó)情，又借鑒國(guó)外，積極創(chuàng)建具有中國(guó)特色的國(guó)庫(kù)管理新模式。

但機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。一些重大事項(xiàng)寫(xiě)進(jìn)法律，一方面有利于推動(dòng)工作，另一方面也會(huì)使壓力倍增。新的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是如何全面清理整頓財(cái)政專戶，真正實(shí)現(xiàn)政府全部收入收繳入庫(kù)，盡快建立健全國(guó)庫(kù)單一賬戶制度？

二是如何完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，有效推動(dòng)中央與地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作？

三是如何進(jìn)一步完善國(guó)庫(kù)集中收付制度，真正實(shí)現(xiàn)“國(guó)庫(kù)收支一本賬”以及國(guó)庫(kù)資金收繳支撥流程的優(yōu)化？

以上三個(gè)方面涉及面廣，社會(huì)關(guān)注度高，既存在進(jìn)一步深化認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想的問(wèn)題，也存在如何排除各種利益干擾，做到統(tǒng)籌兼顧，做好頂層設(shè)計(jì)，使相關(guān)政策、制度、辦法具有可操作性的問(wèn)題。無(wú)論從其問(wèn)題本身的復(fù)雜性，還是從其引發(fā)的利益糾結(jié)來(lái)看，按照新的預(yù)算法的要求推動(dòng)完善這些工作都將會(huì)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，任重而道遠(yuǎn)。一方面需要遵循依法辦事的原則，更需要鼓起破解難題的勇氣，抓住機(jī)遇、迎接挑戰(zhàn)，全面實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)庫(kù)管理工作法制化、現(xiàn)代化。

作者：中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)局局長(zhǎng)劉貴生

注：該文2014年9月1日發(fā)表于《金融時(shí)報(bào)》