支付體系是一個國家最重要的金融基礎設施。人民銀行支付系統（以下簡稱支付系統）是中國現代化支付體系的核心和樞紐。支付系統的建設與發展，極大地改變著社會資金運行的流程、方式、效率、效果，同時也對我國國庫資金管理的創新與發展產生極其深遠的影響。
一、支付系統建設有力支持和促進了國庫業務發展
支付系統在功能設計上緊密結合經濟金融發展形勢，前瞻性地考慮到支付服務現實需求和未來發展，構建了以大額支付系統為主、小額支付系統為輔，以網銀互聯系統、支票影像交換系統為補充，覆蓋批發、零售支付業務的最終資金清算系統。支付系統的建成，標志著我國社會資金運行的“高速公路網”基本鋪就，對國庫各項業務發展起到了極大的支持和促進作用。
（一）支付系統建成顯著提高了國庫資金周轉速度
支付系統建設前，國庫沒有獨立的資金清算渠道，資金往來只能通過“行庫往來”方式，由會計營業部門代為劃轉。縣支庫上劃中央收入到總庫，需經縣、市、省級人民銀行會計營業部門和中心支庫、省分庫、總庫等6個環節，最短需要2-3天時間。自2003年起，全國地市以上國庫陸續全面加入支付系統，建立了以支付系統為核心、同城票據交換和國庫內部往來為補充的獨立、直達、暢通的資金清算體系，國庫資金匯劃歷史性地首次擺脫了長期以來對會計營業部門的依賴。在此基礎上，國庫系統推廣實施序時、滾動的國庫資金匯劃報解模式，進一步加快了國庫資金入庫速度，提高了財政資金使用效率。由此給國庫會計核算帶來根本性、歷史性的深刻變化，既豐富了國庫會計核算的內涵，提高了國庫會計核算的時效性、準確性、科學性，也使國庫業務空間得到進一步拓展。
近年來，國庫部門針對企業退稅效率低、環節多、資金到賬速度慢等問題，充分發揮支付系統、財稅庫銀橫向系統資源聯合優勢，通過電子化退稅或無紙化退稅等方式，優化企業退稅業務流程，簡化環節，大幅度提高了退稅資金到賬速度和企業資金周轉效率。特別是2009年以來，為有效應對國際金融危機的影響，江蘇、浙江、遼寧等地國庫與財稅部門積極溝通、有效配合，大力推廣出口退稅業務的信息化、無紙化，使企業退稅資金從國稅開出退庫憑證到企業收到資金由原來的2-3天縮短到幾分鐘，有效緩解了企業資金壓力，既為企業辦了一件實實在在的好事，也增強了國家惠民政策的落實力，受到企業普遍贊譽。
（二）支付系統建成大大加快了國庫業務電子化進程
一是加速了國庫會計核算數據集中系統建設步伐。國庫全面加入支付系統后，為進一步加強國庫會計管理，有機整合業務系統，提高效能，按照“標準統一、數據集中、資源共享、安全高效、實時處理、功能完善”的指導思想，自2005年起，人民銀行著手開展國庫數據集中系統（TCBS）建設，并在這一新的平臺上對國庫會計業務流程進行再造。TCBS與支付系統“一點連接”，基本實現了核算業務全程計算機自動處理、收入直達入庫、支出即時到賬、資金零在途和風險多環節控制的建設目標。目前TCBS已在北京、吉林、湖北、重慶等12個?。ㄊ校┱竭\行，并在不斷完善系統功能、提高系統穩定性的基礎上，加快在全國的推廣應用進程。
二是建立了以國庫為中心的電子化稅收繳庫模式。支付系統建成前，由于國庫沒有獨立的資金清算渠道，各地橫向聯網建設大都采用以稅務部門為中心的稅銀模式，國庫部門或處于從屬被動接受地位，或被置于聯網之外。國庫建立獨立的資金清算渠道后，不論是全國統一的財稅庫銀橫向聯網（TIPS）建設，還是地方橫向聯網建設，通常以人民銀行為主導，采用以國庫為核心的聯網模式，橫向聯網數據處理中心大多設在人民銀行。由于國庫部門在橫向聯網建設、開發、管理和發展等方面處于中心地位，極大地提升了央行國庫的社會影響力，對于中央銀行有效履行經理國庫職責發揮了重要作用。
（三）支付系統建成有力推動了國庫業務不斷創新
支付系統建成運行后，國庫部門充分利用這一現代化平臺，在辦好傳統業務的基礎上，挖掘潛能，逐步擴大國庫業務范圍，全面提升國庫服務創新能力。
一是使國庫直接辦理財政集中支付業務成為可能。支付系統開通前，無論是通過同城票據交換方式，還是通過會計營業部門進行資金匯劃，都無法滿足國庫直接辦理集中支付業務的要求。國庫部門加入支付系統后，擁有了比商業銀行更為方便、快捷的資金匯劃清算渠道，具備了更好地為財政部門提供支付服務的能力，預算支出不僅可以面向預算單位，同樣可以面向更為廣大的商品和勞務供應商，支付范圍也從同城擴展到異地。一些地區的試點實踐證明，國庫能夠通過直接辦理集中支付業務為提高財政資金效益發揮更大的作用。如鞍山市從2005年起，在人民銀行國庫設立“鞍山市國庫集中收付業務核算中心”，由國庫為財政部門和預算單位開設零余額賬戶，直接辦理財政直接支付和授權支付業務。從開辦至2011年6月底，鞍山市已有348家市直預算單位納入“零余額賬戶”管理系統，國庫部門累計辦理財政直接支付業務4.35萬筆、金額2466億元，授權支付業務28萬筆、金額322億元，不僅減少了財政集中支付中間環節和行政運行成本，提高了財政資金集中管理和綜合使用效益，而且符合國庫集中收付制度改革的目標方向，有利于進一步完善我國預算管理制度和公共財政建設。
二是使國庫直接支付業務范圍不斷拓寬。2007年以來，國庫依托現代化支付系統，通過積極構建“資金匯劃高速路”，直接支付政府補助資金，實現了各類補助資金的“點對點”發放，減少了資金支付環節，提高了工作效率，方便了受益人就地領取，降低了資金管理部門的發放成本和商業銀行的勞動強度。2010年，全國共有30個?。ㄊ?、自治區）的118個地（市）、542個縣（市、區）開展了國庫直接支付政府補助資金工作，總計1371萬筆，撥付金額90.8億元。目前，國庫直接支付的項目已覆蓋水庫移民、救災、社保、種糧、農機具購置、家電下鄉、行政人員工資、農林漁、水利、扶貧、環保等眾多涉農、民生、生態環境建設等領域；直接支付的對象由農民擴展到工人、城鎮低保戶、學生、教師、軍人、殘疾人、公務員、離退休人員等社會各階層；直接支付區域基本實現了從農村到城鎮、機關、企業和學校的全覆蓋。國庫直接支付不僅拓寬了國庫服務領域，拉近了國庫服務與百姓民生的距離，增進了國庫與地方政府及相關部門的聯系，也體現了國庫高效、快捷、便民的服務理念和服務政府、服務社會、服務民生的意識和水平，得到了地方政府的充分肯定和人民群眾的廣泛贊譽。
三是對納稅人的服務水平和質量得到極大改善。目前，國庫通過大額支付系統、小額支付系統、同城票據系統等多種支付清算方式，實現了稅收收入電子繳庫，滿足了納稅人在網上、納稅大廳、銀行申報納稅等多種繳庫方式的需求。納稅人在征稅期內可任意選擇時間、地點進行繳稅，解決了繳稅需頻繁往返于稅務機關和銀行的問題，使政府部門對納稅人的服務突破了時間和空間的限制。同時，也減輕了稅務機關、銀行的柜面業務壓力，大大降低了征稅成本，提高了稅款征繳效率。
二、依托支付系統，進一步推進國庫管理改革與創新
支付系統既是一條資金清算的通道、資金運行的高速路，也為連接支付系統的有關業務系統提供了一個重要的創新平臺，對國庫業務而言，依托支付系統、進一步推進國庫管理改革與創新不失為一條重要的工作思路。
（一）發揮國庫直接接入支付系統優勢，促進國庫集中收付制度完善
2001年，國庫集中收付改革開始啟動，在改革方案制定過程中，財政部、人民銀行達成了共同推行“以國庫單一賬戶為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式”的改革目標，但在集中支付業務具體路徑的選擇上卻存在分歧，財政部希望采取商業銀行代理模式，而人民銀行希望采取通過人民銀行國庫直接辦理模式。由于當時人民銀行支付系統尚未建成，國庫資金清算渠道尚不暢通，不能滿足國庫部門辦理集中支付業務的需求，因此，人民銀行只能接受商業銀行代理模式的國庫集中支付改革方案，未能實現支出款項由國庫直達最終收款人的“兩點一線”的理想業務模式。商業銀行代理國庫集中支付模式，不僅弱化了人民銀行國庫對財政的服務功能，也極大地削弱了國庫對支出款項的有效監督。
人民銀行國庫加入支付系統，為實行真正的國庫集中收付制度改革奠定了堅實的基礎。應當充分發揮支付系統匯劃資金便捷、高效的優勢，研究并創造條件積極推行真正意義上的國庫集中收付制度。在目前條件下，可以先行取消財政部門在商業銀行開立的零余額賬戶，將財政直接支付業務收歸人民銀行直接辦理，待條件成熟后，再將財政授權支付收歸人民銀行辦理。
（二）利用支付系統借記功能，進一步提高稅款入庫的及時性
目前，通過TIPS聯網扣稅入庫的業務流程是：稅務部門將扣稅信息通過TIPS發送給納稅人開戶行；納稅人開戶行收到扣稅信息后，將稅款從納稅人賬戶劃轉至待結算財政款項賬戶中，與TIPS對賬后，再將稅款通過大額支付系統匯劃至人民銀行國庫；國庫收到款項，再次與TIPS進行核對后進行入庫處理。在這種流程下，為減輕工作量，日間開戶行與TIPS一般只進行一次對賬，集中辦理稅款匯劃；對日間對賬以后發生的扣稅業務，一般在系統晚間日切對賬后，第二天才將稅款匯劃給國庫。因此，從納稅人扣劃的稅款并不能實時繳入國庫。
要解決通過TIPS扣稅不能實時入庫問題，可以利用小額支付系統借記功能，對通過TIPS扣稅入庫流程進行再造。再造后的流程是：稅務部門將扣稅信息通過TIPS發送給人民銀行國庫；國庫收到扣稅信息后，實時通過小額支付系統向納稅人開戶行發起借記扣稅業務，納稅人開戶行確認后自動將稅款從納稅人賬戶劃繳國庫。這一流程，增強了國庫扣劃稅款的主動性，減少了入庫操作環節，既提高了稅款入庫的及時性，可以真正實現稅款由納稅人賬戶實時直達入庫，也進一步降低了稅款入庫過程中的操作風險。
（三）依托支付系統，大力拓展POS繳稅、手機繳稅、網上繳稅等新興電子繳稅業務
近年來, 為不斷適應我國電子商務的迅速發展和社會公眾多樣化的支付需求，網上支付、電話支付、移動支付等電子支付工具發展迅速,電子支付交易量不斷增加。TIPS和小額支付系統7×24運行模式和網上支付跨行清算系統的建成運行，為納稅人隨時隨地利用POS機、互聯網、手機等工具繳納稅款提供了技術條件。應充分利用先進的網絡技術，依托支付系統，積極創新、拓展POS繳稅、手機繳稅、網上繳稅等新興的電子繳稅業務，探索開展異地繳稅業務，為納稅人提供更優質的納稅環境。
三、重視風險管理，促進國庫業務良性發展
支付系統為國庫業務改革發展發揮了強有力的基礎性服務、支持和推動作用，但風險往往與創新伴生。重視和預防當前國庫支付業務中存在的各種風險隱患，建立健全科學、高效的國庫業務系統管理制度和運行機制應成為當務之急。
（一）注重防范國庫加入支付系統后產生的新風險
國庫加入支付系統后，擁有了直接、獨立的清算渠道，在資金匯劃速度加快的同時，也直接處于資金風險前沿。國庫業務內容和管理模式的巨大變化，使國庫風險點和風險隱患隨之增加，風險表現形式呈現出新的特點。國庫資金風險不再僅僅局限于預算收支、退庫過程，還包括了資金匯劃過程，風險點增多，風險關口前移，風險的隱蔽性和危害性也隨之加大。一方面，傳統業務風險仍然存在。比如，國庫人員因道德意識形成的潛在道德風險，不嚴格執行制度、不規范操作產生的操作風險，管理手段不到位、管理力度不夠形成的管理風險，現有制度規定不健全、存在漏洞和業務真空形成的制度風險，國庫監管把關不嚴，造成資金被擠占、挪用的支付風險等等。另一方面，支付系統的便利和快捷也容易成為國庫資金風險防范中的最薄弱環節，國庫支出資金通過支付系統實時、直達收款人，在極大地提高資金周轉效率的同時，也極大地增加了國庫部門管理、防范風險的壓力。隨著國庫信息化發展,國庫與相關部門間的數據傳遞向網絡化、電子化轉變,業務操作逐漸由有紙化轉為無紙化，賬務處理由分散轉向集中。國庫既面臨著對支付系統的依賴，又面臨著自身系統脆弱性、缺陷性和安全性風險，支付系統、財稅部門、通訊企業和供電企業的系統故障和異常情況也可能蔓延至國庫，要求國庫部門必須具備很強的風險防控能力。
（二）借鑒支付系統運維經驗，加強國庫業務系統運維管理
國庫業務系統的服務對象包括財政、稅務、海關、銀行、預算單位、企事業單位和個人。國庫系統的運維必須確保安全、高效、及時，特別是TIPS和TCBS一旦出現故障，將直接影響全國各地的稅收收繳和財政資金的正常運行，社會影響極大，因此，做好國庫業務系統運行維護工作，確保系統穩定運行至關重要。系統運行維護工作包括兩個方面，一是對生產系統的運行維護工作。應建立專門機構、配備專職人員負責對生產系統進行運行維護。運行維護機構可以考慮兩種模式，一種是在國庫局內部建立系統運行維護中心，全面負責系統的業務管理、操作和維護；另一種是借鑒支付系統運行維護模式（支付結算司負責支付系統業務管理，清算總中心負責支付系統運行維護），將系統的具體操作和維護工作分離到外部專門機構，國庫局負責對系統業務的管理和指導。二是對災備系統的運行維護工作。目前，二代支付系統正在北京建設同城災備中心，在上海建立異地災備中心。當生產系統發生故障，短時間難以恢復生產時，啟用同城災備系統；因地震、戰爭等因素致使生產系統和同城災備系統都無法生產時，啟用異地災備系統。TIPS和TCBS是央行的重要業務系統，為保障業務的連續性，可與二代支付系統同步建立同城和異地災備中心，這樣既可以節約成本，又能確保在出現任何問題的情況下，都能在兩到三小時恢復生產。
（作者：國庫局局長 劉貴生）
注：此文2011年9月7日發表于《金融時報》
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