中國人民銀行金融穩定局局長 宣昌能
存款保險是防止擠兌、促進銀行體系穩定的一項基礎性制度安排，是現代金融安全網的重要組成部分。自美國成為首個建立存款保險制度的國家后，這一機制在全球范圍內得到廣泛發展。2008年國際金融危機的最新經驗表明，設計合理的存款保險在防止大面積銀行擠兌、增強市場信心以及維護金融穩定方面的作用是十分有效的。危機也推動國際社會更加重視有效存款保險制度設計問題。2009年6月，巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）和國際存款保險協會（IADI）聯合制定《有效存款保險制度核心原則》，首次形成存款保險領域的國際準則。目前，核心原則已被列入主要國際金融標準，成為危機后二十國集團（G20）著力推動的一項金融改革。經過多年研究、醞釀，我國已于2015年5月1日起實施《存款保險條例》，正式建立存款保險制度。作為市場經濟條件下保護存款人利益的重要舉措，建立存款保險制度，有利于進一步理順政府和市場的關系，深化金融改革，維護金融穩定，促進我國金融體系健康發展。我國存款保險制度設計充分吸收借鑒歷次特別是本輪國際金融危機的經驗教訓，立足我國國情，符合國際標準的一般要求，體現了危機后國際存款保險制度改革的最新趨勢。
一、存款保險的起源和演進
美國在全球首先建立了全國統一的存款保險制度。在1929-1933年的經濟大蕭條中，美國先后有近萬家銀行倒閉，存款人利益受到嚴重損害，公眾對銀行業失去信心，政府一度不得不讓所有銀行關門歇業（bank holiday）。羅斯福政府對金融體系及金融監管體制進行大刀闊斧的改革，出臺《格拉斯-斯蒂格爾法案》，要求商業銀行與投資銀行相分離，并創設聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，簡稱FDIC），推動形成政府對商業銀行提供特別保護的“金融安全網”（financial safety net）。作為“羅斯福新政最重要的遺產”[1]，FDIC在維護銀行體系穩定方面的作用立竿見影，銀行倒閉數量大幅減少，公眾信心明顯增強。羅斯福本人盡管在簽署法案前曾存有疑慮，擔心可能引發的道德風險問題，但在制度成立后一年以內，成為這一制度的擁護者[2]。
資料來源：FDIC統計
圖1 1900-2000年美國銀行業倒閉機構數量
迄今為止，全球共有113個國家（地區）建立了存款保險制度。存款保險與審慎監管、中央銀行最后貸款人共同構成金融安全網的重要組成部分。作為政府為促進金融體系穩健運行而構建的一系列制度安排，金融安全網主要解決兩方面問題。一是防止金融恐慌及傳染；二是保護小額存款人利益，這部分存款人并不具備監督銀行資產運作的能力，政府應當提供審慎監管來確保銀行穩健運營，以及通過存款保險來提供最基本的金融安全。
自上世紀70年代以來，研究界也開始對存款保險制度展開了持續的研究。Garcia（2000）指出，除防止擠兌和保持銀行體系穩定外，各國建立存款保險制度的原因多受到國情因素考量，主要包括：保護小額存款人利益；鼓勵儲蓄；構建對問題銀行的有序退出機制；支持小銀行和大銀行平等競爭等。Garcia(1999)和Kane(2000)等提出，設計不佳的存款保險制度可能削弱市場約束，引發道德風險、逆向選擇和代理問題等負面效應，不利于金融長期穩定。道德風險是指由于有了存款保險制度，存款類金融機構免遭擠兌浪潮沖擊，有些機構會在資產配置方面為實現高收益而鋌而走險，存款人也可能因為存款保險而弱化對銀行的外部監督。逆向選擇是指在自愿型、單一費率的制度設計下，經營不善的銀行會努力加入存款保險體系，而經營狀況最佳的銀行有可能選擇退出。代理問題源于存款保險與政府部門、投保銀行、存款人之間的委托-代理關系。許多研究進而提出控制道德風險等負面效應的方法，包括：以風險為基礎的存款保險定價；提高銀行資本充足率；發揮次級債持有人對銀行的監督等。Demiguc-Kunt和Kane（2002）指出，要克服這些負面效應特別是道德風險，確保金融體系長期穩健，還需要不斷完善存款保險制度運作的外部環境，包括法律框架、會計制度和監管安排，政策當局對有問題銀行應迅速采取行動并可問責等。
關于存款保險制度設計問題，絕大部分理論性較強的研究集中于如何進行公平、合理的存款保險定價。早在這項制度建立之初，固定費率就被認為容易引發道德風險而廣受詬病。隨著現代金融理論特別是期權定價理論的發展，通過定量方法衡量投保機構風險狀況并據此確定存款保險費率成為可能。Merton（1978）將存款保險看做是銀行資產價值的一項看跌期權，其利用Black-Scholes(1973)期權定價模型計算存款保險的價值，成為研究存款保險定價的經典理論范式。此后許多研究主要是對Merton模型進行改進，模型漸趨復雜化。其中，Ronn和Verma（RV）（1986）的模型特別考慮了FDIC對問題銀行最常見的“收購與承接”處置方式對存款保險定價的影響，主要利用股權與歐式看漲期權之間的同構關系，建立銀行資產市場價值、銀行資產隱含波動率與銀行股權價值、股價波動率之間的非線性聯立方程組，改進了Merton模型無法估計銀行資產市場價值及其波動率的問題。Duan、Moreau和Sealey（1995）、Dermine和Lajeri(2001)對Ron和Verma（1986）進行修正，加入了利率風險、信貸風險對存款保險定價的影響。國內近年來關于存款保險制度的研究也層出不窮，非常重要的有周小川（2012）、謝平、王素珍和閻偉（2001）等。
國際組織較早關注存款保險制度相關問題，并推動形成有關存款保險的國際標準。最初，IMF和世界銀行通過對成員國存款保險制度的運作效果評估，總結出一些最佳實踐。2000年，金融穩定論壇全面提出設計和實施存款保險制度應遵循的基本原則。2009年6月，巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）與國際存款保險協會（IADI）聯合發布《有效存款保險制度核心原則》，首次在存款保險領域形成國際準則。2009年，二十國集團（G20）領導人在倫敦峰會《加強金融體系宣言》中承諾執行包括核心原則在內的主要核心國際金融標準。2014年底，IADI與BCBS對核心原則進行了最新修訂，強化了與G20積極推進的問題金融機構處置機制等相關改革的銜接。
目前，根據國際存款保險協會歸納，全球存款保險主要有三種模式。一是“付款箱”（paybox），其職責僅僅負責在銀行倒閉后賠付存款人或為處置倒閉銀行提供資金，典型代表如危機前的英國、澳大利亞；二是“成本最小化”模式(loss-minimzer)，其職能在“付款箱”之外還包括參與處置問題及倒閉金融機構，力求維護存款保險基金支出最小化，典型代表如日本、加拿大；三是“風險最小化”模式(risk-minimizer)，其職能在“成本最小化”之外還進一步包括補充監管和早期糾正職能，典型代表如美國、韓國以及我國臺灣地區。2008年國際金融危機以來，越來越多的國家和地區轉向“成本最小化”或“風險最小化”模式。
在具體制度設計上，各國的做法有趨同趨勢。在投保形式方面，據IADI統計，絕大多數的國家均遵循強制投保和限額賠付，要求所有吸收存款的金融機構必須加入存款保險，避免逆向選擇。在覆蓋存款類型方面，各國通常對活期存款、定期存款和非居民存款等都提供保護，普遍對同業存款不保。絕大多數國家采取事前建立基金的模式進行融資，以投保機構繳納的保費為主，但明確可以從中央銀行或公共部門借款。越來越多的國家轉向實行基于風險的差別費率，費率水平體現投保機構的風險差異，以防范道德風險。關于存款保險賠付限額的設定，根據國際存款保險協會的評估，只要能使90%以上的存款人得到全額保護，就能維護銀行體系的穩定。目前，美國的賠付限額為25萬美元，約為人均國內生產總值的5.3倍；英國的賠付限額為8.5萬英鎊，約為人均國內生產總值的3倍。
二、2008年國際金融危機的經驗教訓
2008年爆發的國際金融危機對存款保險制度的有效性是一次實實在在的壓力測試和檢驗。危機表明，存款保險制度在防止大范圍銀行擠兌、增強市場信心以及維護金融體系穩定方面的作用是顯著的。同時，主要經濟體應對金融危機效果的對比凸顯了存款保險制度設計的重要性。
美國作為危機的起源地，其銀行體系在危機中遭受巨大沖擊，共有500多家銀行類金融機構倒閉，但得益于FDIC有序的專業化處置，如此眾多的機構倒閉沒有引發明顯公眾擠兌，公眾信心和銀行體系保持基本穩定。FDIC在危機中臨時為非存款類債務提供擔保，并主要依靠行業資金化解風險的做法，構成政府危機應對政策的重要組成部分，見Bair（2012），Geithner（2013）和Paulson（2009）。除美國之外，也有一些國家存款保險制度在危機中暴露出這樣那樣的問題，并引發了危機后的進一步反思和改革。2007年英國發生的北巖銀行擠兌，引起全球高度關注。英國在對該事件調查后指出[3]，北巖銀行擠兌暴露出英國金融監管體制在監管、救助、退出和在防止擠兌、防止危機惡化方面的不足。一方面，由財政部、英格蘭銀行、金融服務局三部門形成的金融監管架構無法有效履行監管職責；另一方面，英國實行的存款保險制度存在明顯的缺陷，這種事后收費、付款箱模式的制度設計在觸發條件、作出判斷的責任和資金準備方面都無法得到有效落實。IADI在2010年度得出結論，英國公眾對北巖銀行的擠兌也是對英國存款保險制度安排的擠兌。這些教訓也表明建立一個有相對健全的職能等必備要素的存款保險機制的重要性，并推動國際社會就什么樣的制度設計是有效的形成更多共識。
總體上看，危機中各國存款保險制度采取的應對銀行危機措施比較成功，主要有以下幾個方面：
（一）許多經濟體永久性上調存款保險限額，或者實行臨時性全額擔保，加強存款人保護。
根據國際貨幣基金組織統計，此次危機中，共有19個國家（地區）采取臨時性全額擔保[4]，23個國家（地區）永久性提高存款保險限額，6個國家（地區）臨時性提高存款保險限額。這些國家上調限額時，金融恐慌（即擠兌行為）正集中體現于債務市場，及時提高存款保險限額，不僅有助于防止債務投資者的恐慌傳遞至存款人，而且有助于穩定銀行體系的資金來源和信心，增強銀行體系的整體穩健性。
從全球范圍看，許多國家都比較普遍地永久性上調了存款保險的限額。確定合理的限額水平，實際上是在保護存款人利益與防范道德風險之間尋找最優點。如果限額過低，難以保持存款人的信心和維護金融穩定，如果過高，可能伴隨道德風險的增加。從這次危機的最新經驗看，許多國家傾向于增加存款保險限額，同時采取一些配套措施，如實行基于風險的差別費率、對問題機構盡早介入和處置來防范道德風險。與確定賠付限額水平相關的一個指標是存款人覆蓋率，是指給定的賠付限額水平下，存款保險能夠全額償付存款人損失的戶數占所有存款戶的比例。根據國際存款保險協會的最新研究，各國在設定賠付限額時，普遍的做法是使存款人覆蓋率達到90%以上，維護銀行體系的穩定。同時，全額保險容易引發道德風險，不利于發揮市場機制在防風險中的作用，只能作為應對危機的臨時性措施。在應對2008年國際金融危機期間，那些曾推出臨時全額保險政策以抵御危機的國家（地區），在市場一穩定后就都退出了。
（二）有序應對不同規模銀行倒閉，防范風險在銀行體系內的傳染。
美國作為此次危機的重災區，倒閉的銀行中有大有小，其中既有資產規模高達3200億美元的華盛頓互惠這樣的大銀行，也不乏許多受到危機沖擊的眾多小銀行。對于超過90%的倒閉銀行，FDIC主要通過“收購與承接”方式進行處置，運用存款保險基金去支持一家健康機構收購倒閉機構的資產，同時承接存款， FDIC對那些無法被收購的資產進行處置。對于少數資產規模較大的問題銀行，FDIC的做法是建立一家過橋機構，進行短暫運營之后，再尋找一家經營良好的銀行承接其資產和存款。本輪國際金融危機中，FDIC就是運用“過橋銀行”的方式處置了一家比較大的銀行——印地邁克銀行（資產達320億美元）。這次危機中，也有像美國銀行和花旗銀行這樣的系統重要性銀行出現問題，FDIC則會同美聯儲、財政部對這些銀行進行在線修復，進行“經營中的銀行救助”（open bank assistance）幫助他們恢復經營。
表2 2008-2014年美國倒閉銀行處置方式
FDIC對問題銀行的處置機制并不是憑空設想的，而是在其80多年的歷史和處理問題金融機構的實踐中逐步建設和完善的產物。20世紀80年代初，美國經歷了大規模的儲貸協會行業危機，并最終演變為整個銀行業的危機。國會在事后調查中發現，不能及時對有問題的機構采取措施，是危機爆發和形成嚴重損失的重要原因。1991年，美國出臺了《聯邦存款保險公司改進法案》，明確存款保險制度實行風險差別費率，并引入早期糾正機制，要求FDIC對有問題機構分不同風險檔次加以約束，實施差別費率和強制性整改（Benston&Kaufman,1993）。在這一機制下，隨著問題銀行資本充足率的下降，FDIC可要求其補充資本、限制分紅、降低杠桿等。對于資本嚴重不足（比如資本充足率降到2％）的金融機構，在糾正措施無效的情況下，必須強制接管，實施有序處置，以控制存款保險基金損失。早期糾正機制不僅在提高美國銀行業資本充足水平、增強抗風險能力方面作用非常明顯，也使得銀行倒閉對FDIC而言不再是難以處理的突發性事件，有助于實現問題金融機構有序市場退出。
無論采取何種模式，FDIC均努力確保存款人根據自我選擇第一時間取回存款，這對于維護金融穩定至關重要。由于能夠對問題投保銀行進行早期介入，監管部門通常在周五宣布關閉一家銀行后，FDIC在周一就能實現將受保險存款或全部存款轉移至一家健康銀行，或臨時轉移至一家過橋銀行，或者直接賠付。與此相對比的是，在英國發生的北巖銀行擠兌案例中，存款人需要等待長達6個月的時間獲取賠付。正是這種長時間的等待，使得存款人還不等銀行被宣布關閉，便紛紛去擠兌。
FDIC在使用存款保險基金處置問題銀行時，必須遵守“成本最小化”做法。這一原則既能有效保護存款保險基金安全，也體現了倒閉銀行處置的市場化原則。在危機中，要保持這一原則絕非易事。2008年，當危機中美聯銀行（Wachovia）風險暴露，無法生存時，花旗集團和富國銀行（Wells Fargo）均表示出收購意向。富國銀行提出不需要FDIC提供財務支持的商業化收購思路，而花旗集團希望監管部門先關閉美聯銀行，然后在存款保險基金的財務支持下完成對其資產和負債的收購[5]。FDIC最終抵御來自各方的壓力，促成富國銀行的商業收購，因為這一交易不會造成存款保險基金的損失。
（三）為非存款類債務提供臨時性擔保，保持金融市場穩定。
在應對2008年國際金融危機的過程中，美國財政部、美聯儲和存款保險機構FDIC均采取了非常規的危機救助措施。在財政部的推動下，美國會通過《緊急經濟法案》，批準了7000億美元的救助計劃。美聯儲積極發揮“最后貸款人”功能，推出各種形式的流動性工具，如“商業票據融資便利”、“貨幣市場投資者融資供給”等，將流動性救助對象拓展至非存款類金融機構，乃至實體經濟。通過向整個金融體系注入流動性，美聯儲被動成為金融市場的“最后做市商”，為眾多大型非存款類金融機構提供了關鍵的流動性支持，開啟了三輪量化寬松的非常規救助措施。FDIC將救助范圍拓展至非存款類金融機構，構成政府救市政策的重要組成部分。2008年10月，FDIC出臺臨時流動性擔保計劃（Temporary Liquidity Guarantee Program，簡稱TLPG），對投保銀行的非生息賬戶提供臨時性全額擔保，以及銀行間市場的高級無擔保債務提供臨時擔保，幫助銀行間市場恢復流動性。
（四）遵循市場化原則補充存款保險基金，強調金融機構對金融體系穩定的長期義務。
本輪國際金融危機中，美國存款保險機制履行法定職責充分體現了“來之于市場”的理念，沒有因出現大批的銀行倒閉而將成本分擔轉嫁給納稅人的情況。美國存款保險基金主要是通過投保銀行繳納的保費積累形成。危機前，存款保險基金余額約500億美元，但危機爆發后持續的銀行倒閉使得存款保險基金消耗一空，并在2009年底出現209億美元的赤字。FDIC董事會經過反復討論，并征求了整個銀行業的意見，最后還是決定預收三年的保費（約460億美元）和特別保費（約55億美元）來充實存款保險基金。這表明，FDIC主要是通過行業繳費形成基金，用于應對行業風險，而不是依賴公共資金和納稅人的錢來維持存款保險體系，更有利于凸顯金融機構自身對金融體系穩定的長期義務。
資料來源：FDIC歷年年報
圖2 2008-2013年美國銀行倒閉數和存款保險基金余額變化
三、《有效存款保險制度核心原則》
存款保險制度在應對危機方面發揮的重要作用受到國際社會廣泛重視。危機促使國際社會重新認識到建立有效存款保險制度的必要性和重要意義，而一個好的存款保險制度必須具備一些基本的必備要素。在這一背景下，國際標準組織加速出臺存款保險領域的國際準則。2009年6月，國際存款保險協會（IADI）和巴塞爾銀行業監督管理委員會（BCBS）聯合出臺了《有效存款保險制度核心原則》。2014年11月，IADI對核心原則完成新一輪修訂。核心原則全面涵蓋設計和實施存款保險制度應考慮的必備要素，突出強調以下理念：
第一，所有存款類金融機構都應加入存款保險制度，以有效保護存款人利益，避免逆向選擇。
第二，存款保險的覆蓋范圍應是有限、可信的，保險限額能夠覆蓋絕大部分存款人利益，但不能對全部存款提供保障，以防范道德風險。
第三，存款保險制度的運作成本必須由投保機構自身承擔，并有可靠的后備資金來源。如果確需由政府提供初始資金，必須從投保機構征收的保費予以償還。實行風險差別費率機制，有利于防范道德風險，促進投保機構審慎經營和健康發展。
第四，應建立事前積累的存款保險基金，以確保及時賠付存款人，實現金融風險和損失跨期分攤。基金的運用遵循安全性和流動性原則。如果基金用于處置問題投保機構，應要求其股東和無擔保債權人首先吸收損失。
第五，存款保險作為有效金融安全網的重要組成部分，要充分發揮對問題銀行的早期發現和及時干預作用，以保護存款人和維護金融穩定。應通過法律明確對問題銀行采取早期糾正措施的標準，包括安全性和穩健性指標，如資本狀況、資產質量等。存款保險應加強與監管部門、中央銀行的職能協作與信息共享。
第六，確立存款保險在市場化風險處置機制中的重要地位。破產處置和存款人保護程序并不僅限于對存款人的賠付，還包括采取各種有效措施（如更換高級管理層、終止合同、轉讓和出售資產及負債、債務減計或將債務轉換為股權、設立臨時性過橋銀行等），以確保銀行關鍵業務不中斷，避免存款人賬戶凍結與實施處置間隔時間過長。
第七，完善存款保險的及時賠付及配套機制建設。加強存款人保護是有效存款保險制度運作的核心目標之一。存款保險應在7個工作日內對絕大多數受保存款人進行賠付。
為保障制度功能發揮，核心原則明確了存款保險運作中涉及到的法律保護、治理、公眾認知和金融安全網合作原則問題。《核心原則》強調有效的制度設計應著力防范道德風險。道德風險不僅來自于存款保險對存款人提供保護后，可能弱化這部分存款人的市場約束，還來自許多不可控的外部制度環境因素，包括外部監管相對薄弱、信息披露和會計制度的不完善等。設計有效的存款保險制度主要通過對存款人進行有限的保護、采取風險差別費率機制、對問題銀行及時早期干預和處置，防范道德風險，以降低銀行體系總體風險。
2011年11月，金融穩定理事會參照《有效存款保險制度核心原則》，組織開展了對包括中國在內的所有成員存款保險制度建設情況的首輪專題評估，具體情況可參見《金融穩定理事會成員國存款保險制度專題評估報告》。總體上看，評估結果顯示，大部分成員國已拓展存款保險制度的風險處置職能；成員在危機后的改革中，普遍由事后籌資模式轉向建立事前基金、取消共同保險機制（即要求存款人在賠付限額內的存款承擔一定比例或額度的損失）、縮短存款保險賠付存款人的時限等。美國在2010年出臺的《多德-弗蘭克法案》中，將FDIC的處置職能進一步拓展至具有系統重要性的非銀行金融機構。
四、對中國的啟示
建立存款保險制度，是中國金融改革特別是完善金融安全網歷程中具有里程碑意義的一件大事。黨中央、國務院高度重視，社各各界廣泛關注。2015年2月17日，李克強總理簽署第660號國務院令，公布《存款保險條例》自5月1日起正式實施，中國從而成為最新建立存款保險制度的國家。經過多年醞釀，中國存款保險制度正式起航。建立存款保險制度，有利于完善我國金融安全網，更好地保護存款人的利益，進一步理順政府和市場的關系，深化金融改革，維護金融穩定，促進我國金融體系健康發展。
近年來，隨著經濟金融體系的快速發展，有效處置金融風險、加強存款人利益保護日益凸顯其重要意義。通過一系列的實踐與探索，我國及時化解了歷史積累的金融風險，維護了金融體系的穩定，也探索了一些有益的經驗。但同時也應該看到，我國防范、化解和處置金融風險的制度體系仍亟待健全，特別是由于存款保險制度的缺失，市場配置金融資源的決定性作用不能更好發揮，防范和處置金融風險的能力亟待加強。由于缺乏對問題機構的早期糾正機制，難以做到風險“早發現、早處置”，容易錯過風險的最佳處置時機，處置成本高昂。對金融風險“一事一議”的處置方式，不僅難以真正防范擠兌和保持存款人信心，也導致處置效率低下，個別退市機構長期不能退出，存在“僵而不死、死而不葬”的現象，市場經濟“優勝劣汰”機制急待完善。
建立存款保險制度與當前發展小銀行、利率市場化等金融領域重要改革關系密切。從信息對稱和交易成本的角度看，立足于當地的小金融機構服務中小企業更具優勢，這一點已被大量研究文獻和國際實踐反復證明。以美國為例，5000多家社區銀行在小微企業融資方面發揮了關鍵作用。FDIC在支持美國社區銀行的發展方面起著至關重要的作用。有了存款保險，增強了存款人對社區銀行的信心，促進了公平競爭環境的形成，為大范圍內社區銀行的可持續發展提供了制度保障。當前，我國要放寬準入許可、放松對民營股東的限制，積極發展民營銀行、小銀行，就要考慮可能出現的風險或退出問題。小機構在發展過程中難免存在質量良莠不齊的情況，如果風險處置機制和監管力量不到位，可能會形成新的風險隱患。通過出臺存款保險制度，對不同經營質量的金融機構實行差別費率，并采取及時糾正措施，有利于促進形成一個有效競爭、可持續發展的小金融機構體系。同時，逐步引入市場化的風險約束和退出機制，也有利于為下一步利率市場化等金融關鍵領域改革創造環境和條件。
我國較早啟動存款保險制度研究工作，自上世紀90年代就已開始。早期主要通過對基礎理論、制度模式和國際實踐比較研究，論證我國建立存款保險制度的必要性和可行性問題。近年來，隨著中國金融體系市場化程度的不斷加深，存款保險制度設計逐漸轉向操作方案的研究和設計。現有的存款保險制度設計，充分立足于現實國情，也汲取了國際經驗特別是此次國際金融危機正反兩方面的經驗和教訓，符合目前國際存款保險改革發展趨勢。
一是建立強制投保的存款保險制度，全面覆蓋所有吸收存款的銀行業金融機構。
二是賠付限額堅持適度有限原則，既要充分保護絕大多數存
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