郭慶平 2011年1月26日
推進扶貧開發，緩解和消除貧困，是深入貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，實現全面、協調、可持續發展的根本體現，是全面建設小康社會、構建和諧社會，最終實現共同富裕的本質要求，是黨和國家實現科學發展的重大戰略。人民銀行高度重視，積極發揮金融職能作用，加強貨幣信貸政策指導，大力營造金融生態環境，鼓勵和引導金融機構在市場化運作的基礎上積極主動做好扶貧開發各項金融服務工作。
一、“十一五”期間金融支持扶貧開發工作取得明顯成效
“十一五”期間，人民銀行按照中央統一部署，以改革扶貧貼息貸款體制機制為著力點，以少數民族、邊疆等地區為重點，以農民工、就業困難人員等貧困人群為突破口，以完善農村金融服務和改進農村金融生態環境為保障，努力發揮金融在扶貧開發中的重要作用。
（一）扶貧貼息貸款管理體制不斷完善,有效促進扶貧貼息貸款投入大幅增加
自2001年《扶貧貼息貸款管理實施辦法》（銀發〔2001〕 185號）實施以來，人民銀行聯合國務院扶貧辦等部門先后開展了 “到戶貸款”、“項目貸款”改革試點和 “獎補資金”推進小額貸款到戶試點等工作，不斷推進扶貧貼息貸款投放力度。2006年，為繼續深化扶貧貼息貸款管理體制改革，將到戶貸款貼息資金全部下放到592個國家扶貧開發工作重點縣，承貸金融機構轉變為由縣選擇金融機構發放，同時選擇河北、黑龍江、江西、湖北、重慶、云南、陜西和甘肅8省（市）開展項目貸款貼息資金下放到省試點，允許試點省自行選擇承貸金融機構。2008年，為進一步建立健全符合市場經濟要求的信貸扶貧管理體制和運行機制，按照“兩下放、兩改革”的改革思路，將扶貧貼息貸款和貼息資金的直接管理權限由中央下放到省，其中到戶貸款和貼息資金管理權限下放到縣；扶貧貸款全部改農業銀行一家“獨家經營”為市場運作；改固定利率為固定補貼，中央財政按貼息1年安排貼息資金，在貼息期內，到戶貸款按年利率5%、項目貸款按年利率3%的標準給予貼息。
扶貧貼息管理體制的不斷改革，對于調動金融機構積極性，完善扶貧貼息貸款良性循環發展機制，改善貧困地區人民生產生活條件，縮小地區貧富差距起到了重要作用。據人民銀行初步統計，2010年末，全國扶貧貼息貸款余額246億元，同比增長34.3%。
（二）加大對民族、邊疆地區、革命老區和災害高發區的政策傾斜，支持貧困地區經濟發展取得實效
少數民族地區、邊疆、革命老區和災害高發區等地區由于語言、自然條件等各方面因素制約，一直是集中連片貧困重點地區，人民銀行通過綜合運用再貸款、優惠利率和信貸政策指引等多種手段，引導和支持金融機構切實加大對這些地區的基礎設施建設、特色產業發展和生態環境保護等領域的信貸支持力度。
一是繼續對民族貿易和民族用品生產貸款執行優惠利率政策，有效促進少數民族地區貿易發展，帶動少數民族地區致富。“十一五”期間，對民族貿易和民族特需商品定點生產企業的正常流動資金貸款利率實行優惠利率政策，全國累計貼息34.09億元，帶動金融機構向民貿民品企業發放貸款1200多億元，有力地支持了貧困民族地區的發展。二是對西藏執行優惠的金融政策，有力保障了西藏地區經濟穩定和貸款增長。包括單獨編制和執行西藏貨幣、信貸計劃，執行優惠利率政策，以及對農業銀行西藏分行進行費用補貼等。2010年末，西藏人民幣貸款余額301億元，同比增長21.6%，高于全國平均增速1.7個百分點。三是加大對新疆地區的資金支持力度，大力促進新疆地區發展和穩定。截至2010年末，人民銀行累計對新疆調增支農再貸款限額40億元，并對新疆農村信用社共計安排資金支持額度18.6億元，資金支持比例位居全國第一。2010年末，新疆人民幣貸款余額4973億元，同比增長31.3%，高于全國平均增速11.4個百分點。四是及時出臺災后重建各項優惠政策，支持汶川、玉樹、舟曲等地區災后因災致貧人口就業和住房重建。各地災害發生后，人民銀行會同相關單位分別在第一時間出臺了《關于汶川地震災后重建金融支持和服務措施的意見》、《關于全力做好玉樹地震災區金融服務工作的緊急通知》、《關于全力做好甘肅、四川遭受特大山洪泥石流災害地區住房重建金融支持和服務工作的指導意見》等多項指導意見，通過增加再貸款額度，對受災貸款在規定時間內不催繳、不罰息、不做不良記錄以及貸款優惠利率等政策支持因災致貧人口重建家園，恢復生產經營。五是制定專項政策切實支持農村地區縣域資金留在當地使用，有力保障縣域經濟發展所需資金。為加大對縣域、貧困地區的支持，人民銀行會同銀監會出臺《關于鼓勵縣域法人金融機構將新增存款一定比例用于當地貸款的考核辦法（試行）》，通過對符合條件的縣域法人金融機構執行較低存款準備金率、優惠利率支農再貸款、優先開設分支機構和新業務等政策，鼓勵縣域法人金融機構支持當地經濟發展。
（三）突出對重點人群的支持，有效提升對就業困難人員、農民工等貧困人口創業增收的資金支持力度和金融服務水平
一是完善小額擔保貸款政策，有力地支持了就業困難人員創業帶動就業和貧困戶脫貧致富。“十一五”期間，人民銀行會同有關部門相繼出臺了《關于改進和完善小額擔保貸款政策的通知》、《關于進一步改進和完善小額擔保貸款管理積極推動創業促就業的通知》等文件，逐步將小額擔保貸款借款人范圍由符合一定條件的下崗失業人員擴大至城鎮登記失業人員、就業困難人員等，個人小額擔保貸款額度由2萬元提高至5萬元（婦女提高至8萬元），勞動密集型小企業貸款額度由100萬元提高到200萬元。截至2010年末，小額擔保貸款余額322.67億元，同比增長71.01%。通過小額擔保貸款，支持了一大批創業能手和致富帶頭人，有力地支持了貧困戶創業帶動就業并脫貧致富。
二是改進和加強對農民工金融服務工作，為貧困人口務工提供便利環境。進城務工是貧困農民改善生活，提高收入的重要方式。“十一五”期間，人民銀行不斷加強信貸政策指導，大力推廣“農民工小額擔保貸款”、“農民工返鄉創業貸款”等貸款品種，有效提高農民工貸款可獲得性，為其創業脫貧提供資金支持。同時逐步改進和完善金融機構代發農民工工資的業務管理，促進建立和完善農民工工資支付保障制度，有效保障農民工務工工資收入發放，提高務工積極性。截至2010年末，企業征信系統共收集2961戶企業的拖欠工資信息，涉及金額約16.23億元，涉及人數約36.23萬人。從2006年起，人民銀行組織在全國農村地區開展農民工銀行卡特色服務工作，為農民工返鄉創業資金調撥、異地匯款、存儲現金提供便捷服務。截至2010年末，農民工銀行卡發卡機構總數達195家，受理點達7.2萬個,實現了湖南、河南等23個農民工輸出大省的業務開通。2010年，農民工銀行卡特色服務實現取款交易1405萬筆，金額156億元，同比分別增長47%和32%。
（四）以改進和提高農村地區金融服務為重點，支持和促進農村貧困人口脫貧致富
農村地區一直是扶貧攻堅的重要戰場，據《中國統計年鑒》數據顯示，2006年-2009年，農村居民家庭人均可支配收入一直低于城鎮居民家庭人均可支配收入的1/3。加強農村地區包括金融服務在內的各項基礎設施建設和社會服務，是提高貧困人口生活質量，拓寬其收入來源的重要前提。人民銀行高度重視農村金融體制改革，著力建立多層次農村金融服務體系，加強農村支付體系和信用體系建設，切實改進和提高農村金融服務，助推農村貧困居民脫貧致富，構建幸福生活美好家園。
一是多層次、多主體農村金融服務體系逐步建立，農村貧困人口資金來源和金融服務渠道穩步增加。通過發行兌付農村信用社改革專項票據和專項借款，支持農村信用社改革取得階段性成果，服務農村貧困地區能力和抗風險能力不斷增強。農業銀行改革順利開展，“三農”服務水平穩步提升，2010年末，“三農”金融部貸款余額同比增長26.15%，高于全行7.2個百分點。農業發展銀行支農扶貧領域不斷拓展，初步形成了以糧棉油收購貸款業務為主體、以農業產業化經營和農業農村中長期貸款業務為兩翼、以中間業務為補充的多方位、寬領域支農格局。郵政儲蓄銀行試點貸款零售業務，郵儲資金回流農村的市場機制不斷完善。新型農村金融機構和小額貸款公司穩步發展，引導民間資本支持“三農”和扶貧方面發揮了積極作用，2010年11月末，全國已開業新型農村金融機構319家；其它新型農村金融組織的作用也逐步擴大，多層次、多主體農村金融組織體系進一步完善。
二是農村地區支付體系不斷健全，農村支付便利性大幅提高。“十一五”期間，人民銀行積極支持農村地區金融基礎設施工作，積極指導并支持農村金融機構加入大、小額支付系統和全國支票影像交換系統，為農村金融機構向貧困地區提供快捷、高效的支付清算服務創造條件。截至2010年末，全國共有28886家農村信用社，1238家農村合作銀行、1164家農村商業銀行、261家村鎮銀行接入人民銀行支付系統，暢通了農村地區異地匯劃渠道。各地依托人民銀行小額支付系統大力開展農村地區資金集中代收付業務，一些地區結合“家電下鄉”惠農政策，將補貼款直接抵扣貨款，由財政部門定期將補貼款通過小額支付系統劃給經銷商，從而簡化流程，便利農村地區消費支付。此外，人民銀行還在部分金融機構網點空白鄉鎮開展POS小額取現試點業務，有效改善偏僻農村的支付服務環境，試點農村地區足不出村就能及時拿到政府各項補貼。
三是農村信用體系逐步發展，為貧困人口提高信貸資金獲得性營造了良好條件。“十一五”期間，為有效解決“農戶貸款難、銀行難貸款”的問題，人民銀行不斷完善農村信用體系，實現政府支農政策與銀行信貸政策的有機結合。2009年，印發了《關于推進農村信用體系建設工作的指導意見》等文件，積極推動農村征信體系的建設工作，為積極穩妥地發放并收回扶貧貸款營造良好的金融生態環境。截至2010年末，全國大部分地區開展了農戶信用檔案建設工作，個人征信系統采集農戶信用檔案約1.12億戶；逐步建立了農戶信用評價體系,對超過8000萬農戶進行了信用評定，有效提高了農村貧困人口貸款的可獲得性。
（五）定點扶貧工作穩步開展，有力支持對口貧困地區全方位發展
“十一五”期間，人民銀行定點扶貧工作在總行黨委的領導下，在地方黨政部門的積極配合下，認真貫徹落實黨中央、國務院制定的各項扶貧政策，積極創新扶貧思路，拓展扶貧途徑， 堅持以智力扶貧為先導，以幫助改善當地生產生活條件，增加貧困群眾收入為著力點，扎實有效地開展扶貧工作。“十一五”期間，人民銀行在定點幫扶的陜西銅川市印臺區和宜君縣，共完成各類投資684.6萬元，協調扶貧無息、低息、貼息類貸款累計125萬元，農村小額信貸資金規模1億元。各類投資中，工程項目類投資421萬元，主要用于道路修建、橋梁建設、人畜飲水、巷道硬化及排水工程；資助貧困大學生和開展技術培訓投資44.6萬元，捐贈物品折合84萬元，慰問困難群眾135萬元。
二、深入貫徹落實科學發展觀，積極主動做好“十二五”扶貧開發金融服務工作
黨的十七屆五中全會明確提出，“十二五”期間要“深入推進開發式扶貧，逐步提高扶貧標準，加大扶貧投入，加快解決集中連片特殊困難地區的貧困問題”。人民銀行將按照黨中央、國務院的總體部署，深入貫徹落實科學發展觀，堅持以扶貧開發貼息貸款為“抓手”，以邊疆高原地區和國家扶貧重點縣為著力點，以推動貧困地區金融生態環境為保障，以切實加大金融支持扶貧開發力度為標準，積極主動做好“十二五”扶貧開發各項金融服務工作。
（一）堅持以脫貧致富為根本，積極探索商業可持續的金融扶貧體制機制。扶貧貼息貸款能否真正實現幫扶貧困戶成功實施生產項目、脫貧致富，資金支持是一方面，而項目選擇、技術及市場信息等方面也很重要。要圍繞項目開發，提供配套服務，探索將龍頭企業引進貧困地區，實行“基地+農戶”方式，由龍頭企業帶動貧困戶致富，有效降低貧困戶創業風險。探索試行“貼改保”，完善地方擔保基金制度、完善農業保險體系，逐步建立起扶貧貼息貸款的風險補償和激勵機制，不斷提高金融機構發放扶貧貼息貸款積極性。進一步加強人民銀行、金融機構、企業與政府相關部門的溝通合作，積極探索商業可持續的金融扶貧體制機制。
（二）堅持以新疆、西藏和四省藏區等邊疆高原地區和國家扶貧重點縣為著力點，切實發揮政策效力。按照“有保有控、區別對待”的精神，加強對不同地區致貧原因、地理地貌、產業特色的研究，不斷完善對重點貧困地區的針對性金融服務政策，避免“撒胡椒面”和同質化政策。結合西部大開發等區域發展政策，切實加大貨幣信貸政策對西藏、新疆、四省藏區等邊疆高原地區的支持力度，帶動和促進這些國家重點扶持貧困地區的經濟發展。
（三）堅持以深化金融體制改革和推動金融產品創新為主線，不斷改進和提高農村貧困地區金融服務水平。發揮農業銀行、農村信用社等傳統金融機構實力雄厚、管理科學、經驗豐富的特點，在加快農業現代化、支持貧困地區龍頭企業、落實貧困地區重點項目、促進貧困地區經濟發展等多方面發揮“主力軍”作用。繼續大力發展村鎮銀行、農村資金互助社等農村新型金融機構，規范發展小額貸款公司等農村小型金融組織。因地制宜推動金融產品和服務方式創新，較好適應貧困地區和貧困群體對金融的多樣化需求。逐步建立傳統金融機構，新型農村金融機構和農村小型金融組織相輔相成，適應貧困地區金融需求特點的多層次金融市場和金融產品服務體系。
（四）以培育農村信用體系建設為依托，積極改進農村地區金融生態環境。在社會主義市場經濟環境下，資金的流動主要是由各地的信用環境和投資回報來決定的，區域之間的資金流動取決于地方的社會投資環境，社會信用條件好，資金就會流入。推動農村貧困地區經濟發展的重要方面在于營造一個有利于吸引資金的社會信用環境。人民銀行將積極推進農村貧困地區個人和企業征信體系建設，抓好信用社區建設試點工作，完善貸款擔保體系，營造有利于農村貧困地區經濟社會和諧發展的金融生態環境。
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