張 新
作為金融生態環境的重要組成部分，金融安全網是指為保持金融系統、尤其是銀行系統安全穩健運行而建立的危機防范和管理的一系列制度安排。金融危機的頻繁發生及其嚴重的負面影響，催生了金融史上最重大的成就之一——金融安全網。金融安全網的存在主要是因為市場機制本身不足以確保適度的金融穩定。設計金融安全網的主要目標有兩個：一是降低金融機構對風險的暴露，控制危機出現的風險，即危機防范；二是一旦金融危機發生，抑制其破壞性影響，增強金融體系的信心，即危機管理。圍繞這兩個目標，金融安全網的構成要素包括投資者保護制度、監管當局的審慎監管和中央銀行最后貸款人制度
(
功能)在內的制度安排。這三道防線配置在銀行危機發展過程中的不同環節，各有側重．相互協調補充，共同構筑成一個較完善的金融危機防范和管理體系。
完善的金融安全網與良好的金融生態是一種相互補充、相互促進的關系。良好的金融生態可以降低金融安全網的運行成本，而金融安全網運行的一個重要目標是通過建立防范和管理金融危機的制度，增強金融體系的信心，減少金融危機帶來的影響，從而促進金融生態的改善。
中國已初步建設了旨在維護金融穩定的金融安全網。在審慎監管方面，中國人民銀行與各監管主體之間的信息交流和政策協調得以加強，監管協調機制、金融風險預警體系和控制機制正在初步搭建；中國人民銀行認真行使最后貸款人職能，在努力防范道德風險的基礎上，積極處置金融風險，推動金融改革；為保護投資者權益，中國將針對銀行業、證券業和保險業產品投資人分別建立相應的投資者保護制度，為金融穩定營造良好的金融生態環境。
一、金融監管
廣義的金融監管既包括傳統微觀層次上的審慎性監管，也包括宏觀意義上的系統性監管。審慎性監管是對個別金融機構的市場準入、持續性經營和市場退出進行監管，促使金融機構穩健經營，防止其從事過度冒險活動。系統性監管則著眼于整個金融體系，防止個別金融機構的風險互相傳染，形成系統性風險。金融全球化和金融一體化使金融系統性監管日益重要。金融監管機構承擔審慎性監管職能，中央銀行在系統性監管和防范系統性風險方面起主導作用。
在金融審慎監管職能不在中央銀行內的國家，為維護金融穩定需要建立有效的信息和政策協調機制。中央銀行與監管機構之間在目標定位和政策制定方面存在差異，二者不僅應有相對明確的職能分工，更應根據現實情況變化，密切溝通、協調和配合，提高金融監管的效率，有效化解金融風險和防范金融危機。
根據《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《證券法》、《保險法》的規定，中國人民銀行、銀監會、證監會和保監會分別行使相應的監管職能，形成適合中國現階段金融發展的“一行三會”分業監管格局。在此體制下，中國人民銀行負責制定和執行貨幣政策、制定金融機構運行規則、維護金融穩定等金融宏觀管理職能，三家監管機構分別承擔對銀行業、證券業和保險業的監管職責。
中共中央十六屆三中全會在《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中明確提出，“應建立健全銀行、證券、保險監管機構之間以及同中央銀行、財政部門的協調機制，提高金融監管水平”。新修訂的《中國人民銀行法》規定，“國務院建立金融監督管理協調機制”，“中國人民銀行應當和國務院銀行業監督管理機構、國務院其他金融監督管理機構建立監督管理信息共享機制”。《中華人民共和國銀行業監督管理法》規定，“國務院銀行業監督管理機構應當和中國人民銀行、國務院其他金融監督管理機構建立監督管理信息共享機制”，“國務院銀行業監督管理機構應當會同中國人民銀行、國務院財政部門等有關部門建立銀行業突發事件處置制度”。上述規定為金融監管協調機制提供了法律和政策依據。
在中國現行的中央銀行與監管機構分設、分業監管體制下，金融監管機構與中國人民銀行、國務院其他有關部門之間建立金融監管協調機制的必要性體現在：為維護金融穩定需要在宏觀和微觀層次上實現有機結合；防止出現監管真空和防范系統性風險；維護金融市場公開、公平、有序競爭，保護投資者利益；提高金融風險處置效率、有效防范和化解金融風險；加入世界貿易組織后，統籌規劃金融改革、金融發展和金融開放的總體規劃及金融資源配置戰略。與此同時，由于體制和歷史的原因，中國金融監管還存在監管目標多元化、金融監管的有效性受外部環境制約、金融監管機構的責任有待進一步清晰等需改進的問題。在金融控股公司和交叉性金融業務等領域，還存在監管職責不明確和監管真空現象，需要建立金融監管協調機制。
近年來，有關方面已在金融監管協調方面進行了有益嘗試，取得較好成效。例如，國務院成立國有獨資商業銀行股份制改革試點工作領導小組及其辦公室，領導小組辦公室設在中國人民銀行，多個相關部門參與。領導小組及其辦公室建立明確的議事與決策制度，在財務重組、市場化處置不良資產、加強銀行案件治理和監管等方面明確分工、密切配合、高度協同，確保國有商業銀行股份制改革取得成效。但應該看到，中國人民銀行與金融監機構之間的協調更多的是“一事一議”的方式，而非制度化的長效機制。在地方層面，部分地區由當地政府或中國人民銀行牽頭，嘗試通過協調小組、金融監管聯席會議等形式建立金融監管協調機制。
為促進金融監管協調機制建設，中國應建立健全銀行、證券、保險監管機構之間以及同中國人民銀行、財政部門的協調機制；進一步合理、清晰地明確各金融監管機構、中國人民銀行以及財政部、發展改革委等相關部門的職責，并根據金融發展中的新情況，對有關監管機構和部門的職能進行動態的調整；加強信息溝通，促進信息共享。
二、中央銀行最后貸款人職能
金融體系中的信息不對稱和系統性風險，客觀需要中央銀行履行最后貸款人職能。近年來，中國政府在金融機構的風險處置和金融業不良資產處置方面做了大量工作，整個金融體系抵御風險的能力得到加強，不良資產處置的手段和經驗也更加豐富。
（一）最后貸款人的涵義。作為金融安全網的組成部分，最后貸款人（
Lender of Last Resort
）是指：當個別或整個金融市場因外界因素影響而對流動性需求猛增時，向其提供流動性支持的機構或部門（一般指中央銀行）。當一國出現存款外流和支付危機時，最后貸款人的流動性支持有助于穩定存款人信心，避免由個別倒閉而引致的系統性金融風險。最后貸款人主要應對三個問題：支付體系的聯結中斷；流動性不足，存款吸收機構出現存款外逃；金融市場崩潰。
（二）發揮最后貸款人職能過程中可能出現的問題。作為金融機構的最后貸款人，中國人民銀行承擔著對有關金融機構流動性監控、救助有問題金融機構以防范系統性金融風險的職責。實踐中，中國人民銀行在以再貸款救助高風險金融機構時關注以下問題：一是注意防范道德風險。二是注意建立市場約束機制。三是加強與投資者保護制度的協調。四是加強與央行貨幣政策的協調，防止通貨膨脹。
（三）完善央行最后貸款人職能。金融機構風險處置將是較長期任務，中國將強化市場化處置方式，加強對債權人的法律保護，完善中央銀行最后貸款人職能。央行能否成功行使最后貸款人功能，關鍵取決于道德風險的防范程度。防范和化解金融風險，維護金融穩定，不能僅僅依靠央行再貸款，還需建立和改善金融機構法人治理結構和內控機制及風險管理制度，確保外部監管到位，建立投資者保護制度和市場化的金融機構退出機制。此外，還要建立一個市場化的金融機構退出渠道，培養基本的市場約束。
三、投資者保護制度與金融穩定
作為金融安全網的重要組成部分，投資者保護制度在提高公眾信心、增強投資者風險意識、完善金融機構的市場退出機制、促進金融業公平競爭和維護金融穩定等方面的作用日益突出。鑒于目前中國實行分業監管體制，因此應針對銀行業、證券業和保險業的投資者分別建立投資者保護制度。中國加入世貿組織后，金融市場上各行業與外資同類行業的競爭將更加激烈。創造良好的金融生態環境，使中資金融機構能同外資金融機構共享市場經濟所帶來的繁榮和優越性，并使其在進行現代化股份制改制過程中減少陣痛，減少金融體系的震蕩，是在投資者保護制度設計過程中應遵循的基本原則。
（一）中國存款保險制度建設。通過建立顯性存款保險制度，用存款類金融機構所繳納的保費來救助問題機構，將大大緩解政府壓力。同時，取消國家隱性補償、建立市場化有限補償機制，必然促使居民、企業和各類社會團體提高風險意識，主動判斷金融機構的風險程度，慎重選擇投資產品，充分發揮市場約束作用。
目前，中國已初步具備建立存款保險制度的內部條件和外部環境。一是銀行業改革為建立存款保險制度奠定良好基礎。經過改革，中國銀行業的資產質量和主要財務指標明顯改善，資本充足率提高。二是金融監管體系進一步完善。三是逐步完善的金融法制體系為建立存款保險制度提供良好法律環境。四是中國銀行業的會計準則正在不斷改進并即將與國際接軌。五是國際經驗相對充分，可將負面影響降低到最小。六是多年來中國經濟保持快速健康發展，金融體系運行平穩，為建立存款保險制度提供極為有利的宏觀環境。
（二）中國證券投資者保護制度建設。頻繁使用再貸款并不是維護長期金融穩定的好辦法。因此，為彌補因證券公司非法動用所造成的投資者資產損失，規范在股票和可轉債等證券發行中申購凍結資金的利息使用，處理破產證券公司的善后事宜，應建立證券投資者保護制度，按市場原則給予公平補償，保護中小投資者權益，增強投資者對證券市場的信心，維護金融穩定。
（三）中國保險業投資者保護制度。中國建立保險業投資者保護制度的措施是建立保險保障基金。通過運用保險保障基金，針對破產或被撤銷的保險公司，在其有效資產無法全額履行保單責任時，按照事先確定的規則，向保單持有人提供全額或部分救濟，減少保單持有人的損失。這有助于深化金融體制改革，形成符合市場化原則的保險市場退出機制；有效化解金融風險，增強公眾對保險業的信心，維護金融穩定和社會穩定；促進保險市場有序競爭，增強保險市場活力。
2004年12月29日保監會審議通過《保險保障基金管理辦法》。該辦法已于
2005
年1月1日實施。
總之，金融安全網是建設良好金融生態的重要內容，是確保金融體系安全運轉、維護金融穩定的必備條件。新興市場國家通常會存在法治傳統薄弱、透明度不高、信用環境較差等問題，在中國金融業改革和發展過程中，上述幾點因素都將可能出現并引發金融系統的不穩定，使經濟的持續穩定增長受到影響。從這個意義上講，轉型時期，金融機構各種已有的和隱藏的風險會在改革過程中逐步暴露。如何建立有效的金融安全網保護存款人利益和維護金融穩定，為金融業的改革和發展創造良好的生態環境至關重要。針對中國金融體系的狀況，中國正在逐步建立和完善自己的金融安全網，避免可能出現的系統風險，為維護金融穩定營造良好的金融生態。
（本文作者系中國人民銀行金融穩定局局長）
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