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陳小云

 

一、金融法制建設(shè)是金融生態(tài)建設(shè)的重中之重

金融生態(tài)環(huán)境通常可以理解為金融組織賴以生存、競爭和發(fā)展的各種外部政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)、文化環(huán)境因素在相互聯(lián)系和動(dòng)態(tài)演化中形成的有機(jī)整體，其中法律環(huán)境是金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)的關(guān)鍵之一。

金融法制建設(shè)的作用是創(chuàng)設(shè)金融活動(dòng)主體的行為規(guī)則，保障金融生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展。首先，法律構(gòu)建金融組織市場準(zhǔn)入、退出和公平競爭機(jī)制，使金融組織優(yōu)勝劣汰，保持金融生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展和動(dòng)態(tài)平衡；其次，法律確立金融生態(tài)環(huán)境的自我調(diào)節(jié)機(jī)制，通過對(duì)金融監(jiān)管、金融組織自律和金融創(chuàng)新等方面的規(guī)范，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)投資者，增強(qiáng)金融生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定性和適應(yīng)性；再次，通過對(duì)不同類型的金融組織、金融產(chǎn)品和金融活動(dòng)的立法，創(chuàng)造各種金融組織和金融活動(dòng)的發(fā)展空間，保持金融生態(tài)環(huán)境的物種多樣性，鼓勵(lì)金融創(chuàng)新。

金融法制建設(shè)也為金融生態(tài)環(huán)境在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的改善提供保障。以法律的形式將金融政策規(guī)范下來，不僅能夠強(qiáng)化政策的執(zhí)行力并減少執(zhí)行成本，還可以一定程度上防止不利金融生態(tài)健康發(fā)展的政策出臺(tái)；法律對(duì)產(chǎn)權(quán)、投資人權(quán)益、金融產(chǎn)品法律關(guān)系等的保護(hù)和確認(rèn)，對(duì)金融違法行為的打擊，可以優(yōu)化金融生態(tài)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境；法律還可以在很大程度上引導(dǎo)和促進(jìn)積極向上的金融文化的確立和發(fā)展，這在構(gòu)建良好的信用環(huán)境、良好的金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部文化和金融活動(dòng)行為模式等方面表現(xiàn)得尤為突出。

正如中國人民銀行行長周小川所指出的，法律制度環(huán)境是金融生態(tài)的主要構(gòu)成元素。金融法制建設(shè)直接影響著金融生態(tài)環(huán)境的有序性、穩(wěn)定性、平衡性和創(chuàng)新能力，決定了金融生態(tài)環(huán)境將來的發(fā)展空間。

二、當(dāng)前我國金融法律環(huán)境的幾個(gè)問題

改革開放以來，特別是隨著近年來金融改革的不斷深化，我國的金融生態(tài)法律環(huán)境已經(jīng)得到了很大的改善。但是，我國金融生態(tài)環(huán)境中的一些重要問題還未從法律制度的層面加以解決，金融生態(tài)環(huán)境自身不斷發(fā)展完善與個(gè)別金融領(lǐng)域法制建設(shè)相對(duì)滯后的矛盾仍然存在。當(dāng)前，我國金融生態(tài)法律環(huán)境面臨以下幾個(gè)方面的問題：

（一）規(guī)范的金融機(jī)構(gòu)和其他企業(yè)市場退出機(jī)制缺失。規(guī)范的金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制是金融生態(tài)法律環(huán)境的核心內(nèi)容之一。當(dāng)前我國規(guī)范的金融機(jī)構(gòu)市場化破產(chǎn)機(jī)制尚未建立。一方面，對(duì)金融行業(yè)的過度保護(hù)，導(dǎo)致經(jīng)營不善乃至嚴(yán)重資不抵債的金融機(jī)構(gòu)無法及時(shí)退出市場。由于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度缺失，中央銀行和各級(jí)財(cái)政又不得不采取非市場化的救助手段，使得問題金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)繼續(xù)沉淀累積，從而最終影響到整個(gè)金融體系的資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營水平。另一方面，即便是少量采取市場退出措施的金融機(jī)構(gòu)，其關(guān)閉仍主要通過行政手段完成，帶有明顯的政策性特征。并且，由于缺乏有效的存款人和投資人保障機(jī)制，金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)（尤其是個(gè)人債務(wù)）往往還是由政府兜底，隱含著很大的道德風(fēng)險(xiǎn)。

一般企業(yè)的市場退出也面臨著《企業(yè)破產(chǎn)法》調(diào)整范圍有限、有效的破產(chǎn)程序和相關(guān)制度沒有確立、政策性破產(chǎn)普遍化等問題，導(dǎo)致債權(quán)人特別是銀行債權(quán)人的權(quán)益無法得到充分保護(hù)。

現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》僅適用于全民所有制企業(yè)。就其中的制度構(gòu)建而言，國際上普遍采用的破產(chǎn)管理人制度沒有建立起來，清算組往往漠視債權(quán)人的利益；就破產(chǎn)程序而言，在破產(chǎn)案件的管轄與受理、債權(quán)人會(huì)議、監(jiān)督制度等方面的規(guī)定也不很健全。而實(shí)踐中政策性破產(chǎn)的擴(kuò)大化也進(jìn)一步削弱了法律對(duì)破產(chǎn)企業(yè)債權(quán)人保護(hù)的力度，造成了銀行債權(quán)人的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

規(guī)范的金融機(jī)構(gòu)和其他企業(yè)市場退出機(jī)制的欠缺，導(dǎo)致當(dāng)前我國金融生態(tài)環(huán)境負(fù)擔(dān)沉重，制約了我國金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)的發(fā)展。

（二）金融信用法律環(huán)境尚待完善。金融信用環(huán)境的建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜工程，它要求在金融市場上包括金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各個(gè)交易主體，都能夠本著誠實(shí)守信的理念進(jìn)行交易。作為金融生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，良好的金融信用環(huán)境不僅是文化建設(shè)、更是法制建設(shè)的結(jié)果。當(dāng)前金融信用法律環(huán)境的不完備突出表現(xiàn)在信貸征信業(yè)尚無專門法律或法規(guī)加以規(guī)范，征信業(yè)的定位、發(fā)展模式和發(fā)展方向不夠明確，對(duì)征信機(jī)構(gòu)、征信業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管無法可依。

（三）金融法治力度薄弱。對(duì)金融違法犯罪行為的有效打擊是金融生態(tài)環(huán)境自我調(diào)節(jié)、自我凈化機(jī)制的基礎(chǔ)。現(xiàn)行《刑法》的有關(guān)規(guī)定不能滿足打擊金融犯罪行為的要求。《刑法》關(guān)于挪用資金罪的規(guī)定，僅適用于金融機(jī)構(gòu)的工作人員挪用客戶資金的行為，而不適用金融機(jī)構(gòu)挪用客戶資金、資產(chǎn)（如國債）的行為；對(duì)操縱金融機(jī)構(gòu)挪用客戶資金、資產(chǎn)的單位和個(gè)人，也很難根據(jù)《刑法》加以制裁。

（四）金融執(zhí)法環(huán)境不佳，行政干預(yù)嚴(yán)重。執(zhí)法環(huán)境對(duì)金融生態(tài)環(huán)境各項(xiàng)功能的充分發(fā)揮具有重要意義。當(dāng)前我國金融執(zhí)法環(huán)境的缺陷主要是執(zhí)行時(shí)間長、程序復(fù)雜、成本高昂，地方保護(hù)主義和行政干預(yù)比較嚴(yán)重。

三、改善金融生態(tài)環(huán)的法律制度和執(zhí)法環(huán)境

現(xiàn)階段，我們應(yīng)當(dāng)從制度建設(shè)和執(zhí)法環(huán)境建設(shè)兩方面著手，構(gòu)建合理高效的金融生態(tài)。

一是修改《企業(yè)破產(chǎn)法》，完善融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度，建立市場化的企業(yè)破產(chǎn)機(jī)制。建立破產(chǎn)管理人制度，完善債權(quán)人會(huì)議、破產(chǎn)重整、破產(chǎn)申請(qǐng)和受理以及債務(wù)人財(cái)產(chǎn)清算等制度。給予有物的擔(dān)保的債權(quán)絕對(duì)優(yōu)先的清償順位。作為金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度的補(bǔ)充，應(yīng)當(dāng)建立有關(guān)存款保險(xiǎn)機(jī)制和證券投資者保護(hù)機(jī)制的法律制度，降低金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的社會(huì)成本，防止系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

二是加快征信立法步伐，規(guī)范征信業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)征信體系建設(shè)，為培育良好的信用文化打好基礎(chǔ)。征信法律制度應(yīng)當(dāng)明確征信業(yè)主管部門、監(jiān)管職能和監(jiān)管法律責(zé)任，明確征信機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入條件，規(guī)范高級(jí)管理人員的任職管理和從業(yè)人員的從業(yè)管理，規(guī)范征信業(yè)務(wù)的管理，包括信用信息的采集、存儲(chǔ)、加工、披露和使用，確定中央基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的法律地位及其與征信機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

三是修改《刑法》，強(qiáng)化對(duì)金融欺詐行為的打擊力度。只有嚴(yán)厲懲治挪用金融機(jī)構(gòu)客戶資金、資產(chǎn)的違法犯罪行為，追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任，才能有效維護(hù)社會(huì)秩序和金融穩(wěn)定，發(fā)揮金融生態(tài)環(huán)境的自我調(diào)節(jié)和自我凈化功能。應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大金融欺詐犯罪主體的范圍，建立健全修改有關(guān)委托理財(cái)、金融衍生產(chǎn)品、金融結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品和金融控股公司等的法律規(guī)范。同時(shí)，要加強(qiáng)執(zhí)法環(huán)境建設(shè)，提高執(zhí)法效率。

 

（本文作者系中國人民銀行條法司司長）