時文朝
信貸政策是宏觀經濟政策的重要組成部分，是中國人民銀行根據國家宏觀調控和產業(yè)政策要求，對金融機構信貸增量和投向實施引導、調控和監(jiān)督，促使信貸結構不斷優(yōu)化，實現信貸資金優(yōu)化配置并促進經濟結構調整的重要手段。
在我國目前的現實經濟金融條件下，信貸政策大致包含三方面內容：一是配合國家產業(yè)政策和宏觀調控需要，借助財政貼息等多種手段，引導信貸資金向國家政策鼓勵和扶持的地區(qū)、行業(yè)或特定領域流動，以扶持這些地區(qū)、行業(yè)和特定領域的發(fā)展；三是貫徹“扶優(yōu)限劣”原則，通過“窗口指導”或引導金融機構通過調整授信額度、調整信貸風險評級和風險溢價等方式，限制信貸資金向某些行業(yè)和地區(qū)過度投放，以防止盲目投資和低水平重復建設；三是制定和完善信貸法律法規(guī)，加強信貸市場制度性建設，引導和促進金融創(chuàng)新，防范信貸風險。
加強金融生態(tài)環(huán)境建設是市場導向型經濟轉型過程中信貸政策工作的重要內容。制定和實施信貸政策與加強金融生態(tài)環(huán)境建設，兩者相互依賴、相互促進，共同構成一個有機的聯動整體。制定和實施信貸政策，取決于現實的金融生態(tài)環(huán)境狀況，信貸政策的執(zhí)行和實施效果對于促進金融生態(tài)環(huán)境發(fā)展優(yōu)化又產生著直接的作用和影響。實施信貸政策和建設金融生態(tài)環(huán)境的底蘊都是為了完善和發(fā)展市場，增強貨幣政策傳導效率，培育和鑄造適應市場經濟發(fā)展的宏觀調控運行機制和信貸文化，發(fā)揮和提高市場在資源配置中的基礎性作用。
一、制定和實施信貸政策是現階段我國金融生態(tài)環(huán)境狀況的現實需要
當前，我國金融生態(tài)環(huán)境的現實狀況是，地區(qū)經濟發(fā)展明顯不平衡，經濟結構性矛盾突出，金融市場不發(fā)達，金融微觀主體風險控制能力弱，間接融資處于主導地位，單純依靠利率杠桿還難以實現信貸資金的合理有效配置，與經濟市場化運行發(fā)展相適應的配套社會法律文化條件還很薄弱。在此情況下，信貸政策調控的重點是彌補市場調節(jié)的不足，提高信貸資金配置效率，體現信貸公平原則，并充分運用金融資源，促進和帶動經濟結構調整優(yōu)化。
信貸政策首先要解決金融生態(tài)環(huán)境不完善條件下的明顯結構失衡問題。產業(yè)結構和生產力區(qū)域布局結構不合理，加劇宏觀經濟總量失衡，影響著總量調控的效率和效果。結構失衡問題不解決，金融資源不可能實現合理有效配置。
1998年取消商業(yè)銀行貸款規(guī)模以前，信貸政策依靠信貸規(guī)模分配和配套金融監(jiān)管加強信貸資金調節(jié)，這樣做，存在著較大的信貸效率缺失，也存在著較大的道德風險。取消商業(yè)銀行貸款規(guī)模以來，金融管制逐步放松，金融創(chuàng)新加快，利率市場化改革不斷推進，金融機構市場和風險意識日益增強，但經濟金融運行多年積累沉淀的深層次內在矛盾不可能一下子完全消失。雖然金融抑制在逐步減弱，經濟運行的市場化程度不斷提高，但因為經濟區(qū)域發(fā)展不平衡的內在矛盾和市場化運行機制培育和發(fā)展還需要一個過程，僅僅依靠目前市場和價格調節(jié)的力量，還很難以實現信貸資金的有效配置，因此，需要信貸政策引導資金投入那些可能見效較慢但有益于整體經濟效益提升的區(qū)域和行業(yè)，也需要信貸政策對資金流入短期內有效益但耗能高、污染大、重復建設嚴重的行業(yè)和領域加以限制。同時，對一些弱勢群體和弱質產業(yè)，比如下崗失業(yè)人員、高校貧困學生和貧困地區(qū)等等，需要依靠信貸政策實現信貸資源供給機會的公平，以促進和保持社會公平和社會穩(wěn)定。
其次，信貸政策必須著眼于培育發(fā)展市場機制和提高市場效率，加強信貸制度性建設和開發(fā)信貸產品，引導和促進金融創(chuàng)新，防范金融生態(tài)環(huán)境不完善條件下的金融風險。我國的金融微觀主體深受傳統(tǒng)計劃經濟理念的熏陶和影響，在社會主義市場經濟發(fā)展深化過程中，金融市場化管理水平和風險控制能力都面臨很大的考驗和挑戰(zhàn)。由于金融業(yè)的行業(yè)特殊性，金融微觀主體的個體風險有可能傳染和演化為整個金融生態(tài)體系的風險，需要信貸政策和信貸制度對金融微觀主體的信貸活動進行規(guī)范、引導和監(jiān)督，維護整體金融生態(tài)體系的安全和提升金融機構的國際競爭力。同時，因為我國直接融資和間接融資結構失衡，信貸政策還擔負著引導和促進金融創(chuàng)新，改善社會融資結構，促進資本市場與貨幣市場加強資金連通和良性互動的功能。
從現實條件看，我國中央銀行的信貸政策在未來較長時期將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。加強金融生態(tài)環(huán)境建設，培育和發(fā)展市場化經濟運作機制和與此相適應的金融生態(tài)文化，促進我國金融生態(tài)環(huán)境不斷完善和發(fā)展，積極提升市場優(yōu)化配金融資源的功能和作用，是新時期、新形勢下信貸政策的主題內容和發(fā)展導向。
二、信貸政策對建設金融生態(tài)環(huán)境的影響
從近年我國信貸政策的實踐和作用于金融生態(tài)環(huán)境的結果看，信貸政策集中在以下四方面發(fā)揮了明顯作用：
第一，促進信貸資源在不同產業(yè)、行業(yè)和地區(qū)的合理分布配置。一是引導和鼓勵信貸資金向“三農”經濟有序流動。針對農民收入低、農業(yè)投入不足，農村基礎設施薄弱的情況，中央銀行出臺了一系列政策措施，對農村信貸加強指導，加大對農戶、農業(yè)生產以及農村基礎設施建設的投入。二是通過信貸資金支持，鼓勵出口和吸引外資。中央銀行允許商業(yè)銀行以出口退稅應收款為還款保證，向出口企業(yè)發(fā)放短期流動資金貸款，鼓勵擴大出口；允許對外商投資企業(yè)的中方投資人增加股本金的不足部分發(fā)放中長期貸款，允許發(fā)放外匯擔保項下人民幣貸款，對外商投資企業(yè)提供更多的融資選擇，便利吸引外資和外商投資企業(yè)的經營。三是通過引導信貸資金流向促進產業(yè)結構調整，鼓勵信貸資金向國家產業(yè)發(fā)展支持的重點行業(yè)流動，禁止和限制信貸資金流向國家產業(yè)發(fā)展不支持的行業(yè)，通過充分利用信貸杠桿，推進產業(yè)結構優(yōu)化升級。四是及時根據經濟運動周期，調整重點行業(yè)資金狀況。如針對房地產業(yè)投資增加過快、房地產價格持續(xù)大幅上揚等不利于整體經濟金融平穩(wěn)運行的情況，中央銀行發(fā)布“
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號文件”，會同其它政府部門共同出臺防止房地產投資過快增長和調控房地產價格的舉措等等。五是出臺配套金融支持政策，積極支持西部大開發(fā)、東北振興和中部崛起。
第二，積極引導擴大消費，促進消費和投資協調發(fā)展。主要是推出消費信貸政策，不斷擴大消費信貸品種和業(yè)務范圍，鼓勵信貸資金向消費領域流動，支持擴大消費。相關政策措施重點支持住房和汽車行業(yè)的加速發(fā)展，并在擴大和發(fā)展消費信貸的同時，及時防范和化解消費信貸領域的風險。
第三，注重及時解決不同規(guī)模、不同所有制企業(yè)的融資困難。通過銀團貸款和封閉貸款的運作嘗試，引導信貸資金向政府決定救助的國有工業(yè)企業(yè)和有訂單、有效益的國有虧損外貿企業(yè)流動，支持國有企業(yè)改革。通過完善政策法規(guī)，鼓勵、支持和引導信貸資金向非公經濟和中小企業(yè)的流動，放寬對企業(yè)信貸的利率浮動幅度，增加對銀行放貸的內在激勵，努力改進對非公經濟和中小企業(yè)的金融服務。
第四，促進信貸資金在不同社會群體間的合理分布，維持信貸資源供給機會的公平。通過助學貸款，特別是國家助學貸款的運作和不斷創(chuàng)新，引導信貸資金投向經濟有困難的高校學生，不斷完善國家助學貸款管理辦法，幫助經濟有困難的學生完成學業(yè)。通過下崗失業(yè)人員小額擔保貸款的運作，引導信貸資金投向經濟有困難的下崗失業(yè)人員，支持下崗失業(yè)人員擴大就業(yè)和再就業(yè)。通過扶貧貸款、農戶小額信用貸款、農戶聯保貸款以及培育和發(fā)展農村小額貸款組織，增加對老少邊窮地區(qū)和貧困地區(qū)農民的信貸支持。
信貸政策作用于金融生態(tài)環(huán)境的實質是通過調節(jié)信貸資金的分布，調整不同市場行為主體的經濟利益。通過調節(jié)資金分布和經濟利益，依靠信息和政策導向，漸近性地改變金融生態(tài)環(huán)境各微觀利益主體的發(fā)展方向和動力，并在演進中形成新的金融生態(tài)環(huán)境的動態(tài)平衡。信貸政策通過機制、工具創(chuàng)新和制度規(guī)范“挖渠引水”，消除信貸市場分割和流動性約束，減弱信貸配給對貨幣資金在構成金融生態(tài)環(huán)境的不同產業(yè)、不同行業(yè)、不同經濟領域、不同企業(yè)、不同社會群體間的流動進行調整，改變著信貸資金的流動方向和規(guī)模，相應改變著不同經濟領域、產業(yè)和行業(yè)、企業(yè)和社會群體獲得資金支持的可能性、便利度和規(guī)模，促進或制約金融生態(tài)環(huán)境不同組成部分的發(fā)展。獲得或便利獲得信貸資金的產業(yè)、行業(yè)、經濟領域、企業(yè)和社會群體能得到更迅速、更良好的發(fā)展，反之，其發(fā)展會受到嚴重的阻礙和制約。
近年來，針對我國金融生態(tài)環(huán)境中存在的農業(yè)等基礎產業(yè)相對薄弱、國有企業(yè)改革存在資金瓶頸、中小企業(yè)融資難矛盾突出、社會貧富懸殊加大等問題和我國發(fā)展外向型經濟和擴大內需進而改善金融生態(tài)環(huán)境的戰(zhàn)略要求，中央銀行通過信貸政策加大對農業(yè)、部分國有企業(yè)、中小企業(yè)、外向型企業(yè)以及消費領域和社會中經濟相對困難的弱勢群體流動，彌補市場缺失，支持金融生態(tài)環(huán)境中薄弱環(huán)節(jié)的改善，提升金融服務水平，使金融生態(tài)環(huán)境的多個組成部分得到相對平衡的發(fā)展，既有利于金融生態(tài)環(huán)境的和諧穩(wěn)定，也有利于金融生態(tài)環(huán)境整體水平的提升。另一方面，信貸政策的制定通過密切監(jiān)測貨幣資金流動趨勢，及時防范和疏導不利于經濟健康發(fā)展的貨幣資金流動，防止損害金融生態(tài)環(huán)境建設的風險發(fā)生和蔓延。針對我國產業(yè)布局中存在的盲目、低水平重復建設現象嚴重，生產工藝普遍落后的實際情況以及房地產經濟不時出現過快增長的勢頭，中央銀行通過信貸政策與產業(yè)政策的配合，禁止或限制貨幣資金向不符合國家產業(yè)政策發(fā)展方向的行業(yè)流動，并及時采取措施，防止投資過熱行業(yè)如房地產行業(yè)資金過度膨脹造成超速發(fā)展和泡沫出現，提高經濟運行的質量和穩(wěn)定性，從而維護和促進了金融生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展。信貸政策和金融生態(tài)環(huán)境建設總體上協調配合、良性互動，初步探索和積累了積極的實踐經驗，取得明顯成效。
三、積極發(fā)揮信貸政策的作用，改進信貸政策實施方式，構建良好金融生態(tài)環(huán)境
金融生態(tài)環(huán)境建設是通過塑造金融體系動態(tài)平衡的內外環(huán)境，強化金融業(yè)自我調節(jié)、自我適應、自我發(fā)展的生態(tài)功能，為金融業(yè)的穩(wěn)健和諧發(fā)展創(chuàng)造條件。建設良好的金融生態(tài)環(huán)境是一項長期艱巨的系統(tǒng)工程，需要金融、法律、文化等多種手段綜合發(fā)揮效用，需要社會各方面共同努力。在目前和將來相當長的時期內，信貸政策都將在我國金融生態(tài)環(huán)境建設中發(fā)揮重要作用，是中央銀行促進構建良好金融生態(tài)環(huán)境的重要政策工具。
既要保證市場效率，又要實現市場公平；既要保證市場發(fā)揮在資源配置中的基礎性中的基礎性作用，又要防止市場失靈，防范和化解金融風險。創(chuàng)建適應社會主義市場經濟發(fā)展需要的金融生態(tài)環(huán)境，需要信貸政策、財政政策、產業(yè)政策、就業(yè)政策等多項宏觀經濟政策加強協調配合，形成耦合力。信貸政策著眼于構建金融生態(tài)環(huán)境有著廣闊豐富的內涵，需要在實踐中不斷升華認識，總結經驗。從現實經濟金融運行情況看，重點是落實科學的發(fā)展觀，堅持貫徹“區(qū)別對待、有保有壓”的方針，著力于發(fā)展和完善信貸市場，加強信貸政策制度建設和信貸產品創(chuàng)新，消除信貸市場人為分割，弱化信貸配給，提高信貸資源配置效率。要適應金融創(chuàng)新、金融改革和金融文化不斷深化發(fā)展的新形勢，積極改進信貸政策實施方式，完善信貸預警監(jiān)測體系建設，加強信貸資金結構性分析和監(jiān)測指導，積極開拓信貸政策有效發(fā)揮作用的新路子，與時俱進地探索新工具、新機制、新手段，努力提高信貸宏觀指導政策的科學性、針對性和有效性，及時發(fā)現和消除信貸運行中的不健康、不穩(wěn)定因素，提高信貸政策調控的前瞻性，防止局部性、苗頭性問題發(fā)展演變?yōu)榻鹑谙到y(tǒng)性風險。
（本文作者系中國人民銀行金融市場司副司長）
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