2015年1月1日起實(shí)行的《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱新《預(yù)算法》），明確了加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的立法宗旨，從多方面進(jìn)一步完善了人民銀行經(jīng)理國庫制度，對進(jìn)一步加強(qiáng)國庫監(jiān)督工作提出了新要求，也為做好國庫監(jiān)督工作指明了方向。
一、新《預(yù)算法》對國庫監(jiān)督工作提出了新要求
（一）“六個第一次”對國庫監(jiān)督的要求更高
新《預(yù)算法》對國庫監(jiān)督工作提出了更高要求，突出表現(xiàn)在“六個第一次”。即，第一次規(guī)定“政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國家金庫”（第五十六條），并對財政專戶設(shè)立作出嚴(yán)格規(guī)范，為建立健全國庫單一賬戶制度奠定了基礎(chǔ)；第一次規(guī)定“各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行，不得虛假列支”（第五十七條），為加強(qiáng)預(yù)算支出業(yè)務(wù)監(jiān)督提供更強(qiáng)依據(jù)；第一次規(guī)定了國庫會計的核算基礎(chǔ)“各級預(yù)算的收入和支出實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制”（第五十八條）；第一次明確要求開展國庫現(xiàn)金管理“按照國務(wù)院的規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額”（第五十九條）；第一次專門對退庫事項(xiàng)作出規(guī)定，該退則退，不該退“不得用退庫處理”（第六十條），為監(jiān)督有關(guān)部門利用退庫調(diào)節(jié)國庫收支提供依據(jù)；第一次把“國家實(shí)行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實(shí)行國庫集中收付管理”寫進(jìn)法律（第六十一條）。
（二）全口徑預(yù)算要求國庫監(jiān)督的資金范圍更廣
新《預(yù)算法》刪除了有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，要求政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國家金庫，國家實(shí)行國庫集中收繳和集中支付制度；政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，強(qiáng)調(diào)“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算”，并對上述四本預(yù)算的功能定位、編制原則、相互關(guān)系進(jìn)行了規(guī)范。這些規(guī)定以法律的形式要求實(shí)行全口徑預(yù)算，并將國庫置于政府資金收支管理的樞紐地位，大大拓寬了國庫監(jiān)督的資金范圍。
（三）透明預(yù)算要求國庫監(jiān)督的責(zé)任更大
新《預(yù)算法》進(jìn)一步加強(qiáng)了建設(shè)透明預(yù)算的法律硬約束，第十四條規(guī)定：“除涉及國家秘密的事項(xiàng)外，經(jīng)本級人大或者本級人大常委會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說明”。第九十一條規(guī)定，建立公民、法人和其他組織“三位一體”的預(yù)算監(jiān)督體系。國庫作為辦理國家預(yù)算收支的專門機(jī)構(gòu)，相對于人大、審計及社會公眾，掌握著預(yù)算執(zhí)行的第一手資料，擁有《國家金庫條例》賦予的監(jiān)督職責(zé)和權(quán)限，應(yīng)積極參與“三位一體”的預(yù)算監(jiān)督體系，承擔(dān)更大的監(jiān)督責(zé)任。
（四）嚴(yán)格問責(zé)的法律規(guī)定使國庫監(jiān)督的意義更大
新《預(yù)算法》第十章法律責(zé)任部分共五條，其中四條的內(nèi)容都與國庫直接相關(guān)，明確了虛列收入和支出，違反規(guī)定開設(shè)財政專戶，截留、占用、挪用或者拖欠應(yīng)當(dāng)上繳國庫的預(yù)算收入等辦理政府收支業(yè)務(wù)中若干禁止事項(xiàng)及其法律責(zé)任，針對性、操作性更強(qiáng)。加強(qiáng)國庫監(jiān)督有利于促進(jìn)認(rèn)真落實(shí)新《預(yù)算法》，有利于推動對違反新《預(yù)算法》的責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)格問責(zé)。
二、當(dāng)前的國庫監(jiān)督工作與新《預(yù)算法》要求還不完全匹配
（一）國庫集中收付業(yè)務(wù)流程削弱了國庫監(jiān)督能力
國庫監(jiān)督是國庫在辦理業(yè)務(wù)的過程中實(shí)施的事中監(jiān)督。國庫集中收付改革后，集中支付業(yè)務(wù)實(shí)行“先支付、后清算”，這種模式下，國庫只是進(jìn)行事后清算，對支出業(yè)務(wù)逐筆、實(shí)時的事中監(jiān)督名存實(shí)亡。在收入業(yè)務(wù)中允許部分收入繳入財政專戶，也沒有要求全部收入實(shí)行直接繳庫，這種“中轉(zhuǎn)”的收入入庫模式削弱了國庫對收入資金的監(jiān)督能力。
（二）財政專戶清理進(jìn)展不佳，國庫監(jiān)督資金范圍受限
新《預(yù)算法》對財政專戶的設(shè)立作出了最嚴(yán)格的規(guī)范，并在“法律責(zé)任”部分對“違反本法規(guī)定開設(shè)財政專戶的”明確實(shí)行責(zé)任追究。但因財政專戶牽涉利益眾多，各地清理進(jìn)程普遍較慢。財政專戶成為事實(shí)上的“第二國庫”，限制了國庫監(jiān)督的資金范圍。
（三）責(zé)權(quán)對等的監(jiān)督法制體系不完善，國庫監(jiān)督的法制保障不足
目前，國庫監(jiān)督的主要依據(jù)還是1985年頒布實(shí)施的《國家金庫條例》和1998年中國人民銀行、財政部、國家稅務(wù)總局印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國庫監(jiān)管工作的通知》（銀發(fā)〔1998〕494號）。由于《國家金庫條例》內(nèi)容滯后，相關(guān)條款表述籠統(tǒng)，難以操作和落實(shí)。《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國庫監(jiān)管工作的通知》雖然規(guī)定較細(xì)，但由于是部委發(fā)文，主送單位沒有商業(yè)銀行，致使法律層次低、約束力小。因此，新《預(yù)算法》對財政專戶、國庫現(xiàn)金管理、國庫集中收付制度、國庫收入范圍的規(guī)定還需要相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步明確。
（四）跨部門監(jiān)督合作機(jī)制不健全，國庫監(jiān)督作用的發(fā)揮受限
由于技術(shù)上跨部門的國庫監(jiān)督工作信息化建設(shè)滯后，監(jiān)督信息不能充分共享；工作機(jī)制上各地、各部門對國庫監(jiān)督的重視程度不一，工作合力有待加強(qiáng)；業(yè)務(wù)辦理中少數(shù)財稅機(jī)關(guān)仍然保持原預(yù)算法的慣性思維，不合規(guī)業(yè)務(wù)較多。
（五）預(yù)算編制不規(guī)范，預(yù)算計劃等國庫監(jiān)督的依據(jù)不科學(xué)
按照《國家金庫條例實(shí)施細(xì)則》等有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，財政機(jī)關(guān)應(yīng)及時向國庫提供年度財政預(yù)算計劃等有關(guān)預(yù)算執(zhí)行的文件規(guī)定。在國庫辦理業(yè)務(wù)中，這些預(yù)算執(zhí)行的文件規(guī)定是國庫進(jìn)行具體業(yè)務(wù)監(jiān)督的依據(jù)之一。但由于國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金被納入預(yù)算的時間較短，編制方法并沒有形成一套科學(xué)規(guī)范的體系，各地的理解也不盡一致，在編制時有一定的隨意性，會造成少數(shù)預(yù)算資金歸屬不當(dāng)?shù)儒e誤，并進(jìn)一步影響國庫監(jiān)督的科學(xué)性。
三、認(rèn)真落實(shí)新《預(yù)算法》，不斷強(qiáng)化國庫監(jiān)督工作
（一）優(yōu)化國庫資金收付業(yè)務(wù)流程，提高國庫監(jiān)督能力
建議盡快完善國庫集中收付制度，改進(jìn)國庫資金收付業(yè)務(wù)流程。一是改“先支付、后清算”為國庫通過國庫單一賬戶直接辦理集中直接支付業(yè)務(wù)。二是因條件所限，暫時難以改變“先支付、后清算”業(yè)務(wù)流程的，要堅(jiān)持由財政部門向國庫下達(dá)財政或預(yù)算單位的支付指令、經(jīng)國庫審核后由國庫委托代理銀行辦理支撥，日終前再由代理銀行匯總與國庫清算。三是對于收入業(yè)務(wù)，盡早取消匯繳專戶或過渡戶，變集中匯繳為直接繳庫，相關(guān)收入直接繳入國庫單一賬戶。
（二）強(qiáng)化財政專戶治理，推動國庫監(jiān)督資金“全覆蓋”
建議疏堵并舉，綜合治理財政專戶。從疏導(dǎo)方面看，要重視地方政府通過財政資金撬動信貸資金、吸引金融機(jī)構(gòu)入駐等依附于財政專戶的發(fā)展利益問題，引導(dǎo)和支持?jǐn)U大直接融資，減少地方財政在商業(yè)銀行開立專戶、存放國庫資金、并轉(zhuǎn)化為信貸資金的動機(jī)。從嚴(yán)格管理方面看，一要大力壓縮財政專戶的資金規(guī)模，促使資金回流國庫，推動國庫監(jiān)督資金范圍的“全覆蓋”。二要整合行內(nèi)有關(guān)部門的職責(zé)，加強(qiáng)財政專戶管理。堅(jiān)決取消不符合新《預(yù)算法》規(guī)定的財政專戶及子賬戶。對于符合法律規(guī)定的專戶，積極推動開設(shè)在國庫。對確需在商業(yè)銀行開設(shè)的專戶，應(yīng)加強(qiáng)開銷戶及資金變動的監(jiān)督。積極向黨政、人大及審計部門反映執(zhí)收部門不按規(guī)定向國庫單一賬戶劃轉(zhuǎn)匯繳專戶資金的問題，推動專戶資金及時繳入國庫單一賬戶。
（三）加強(qiáng)法制建設(shè)，建立責(zé)權(quán)對等的國庫監(jiān)督法制體系
一是建議盡快修訂《國家金庫條例》或制定《國家金庫法》，對國庫主體的唯一性（即各級國庫是由人民銀行或其分支機(jī)構(gòu)經(jīng)理）、國庫的職責(zé)與權(quán)限及國庫監(jiān)督的法律地位、國庫查處違反國庫業(yè)務(wù)規(guī)定的手段等做出明確規(guī)定，避免國庫法制規(guī)定的“碎片化”或選擇性執(zhí)行，夯實(shí)國庫監(jiān)督的法制基礎(chǔ)、強(qiáng)化國庫監(jiān)督的權(quán)威。二是在修訂后的《預(yù)算法實(shí)施條例》中要明確財政專戶應(yīng)開立在國庫或在不具備條件的地方開立在經(jīng)國庫同意的商業(yè)銀行，以落實(shí)新《預(yù)算法》規(guī)定的“全部政府收支的國庫集中收付”；要明確各級國庫現(xiàn)金管理的“三臺”原則，更好地協(xié)調(diào)財政政策與貨幣政策，避免兩大政策互相干擾、甚至“打架”。
（四）大力學(xué)習(xí)宣傳新《預(yù)算法》，健全跨部門國庫監(jiān)督合作機(jī)制
加大對新《預(yù)算法》的學(xué)習(xí)宣傳，提高各級財稅、海關(guān)及商業(yè)銀行的守法意識和能力，提升社會各界，尤其是黨政、人大對國庫監(jiān)督工作的重視程度，營造良好的監(jiān)督環(huán)境。開發(fā)聯(lián)通財政、稅務(wù)、海關(guān)、國庫、商業(yè)銀行、甚至包括納稅人、預(yù)算單位的國庫監(jiān)督系統(tǒng)，提高國庫監(jiān)督工作的智能化水平，從技術(shù)上推動建立跨部門的國庫監(jiān)督合作機(jī)制，提高對政府全部資金的監(jiān)督能力，確保應(yīng)收盡收、當(dāng)支則支，避免資金的庫外運(yùn)行、入庫時間過長、出庫后閑置不用等不合理現(xiàn)象。
（五）進(jìn)一步提高預(yù)算編制水平，為國庫監(jiān)督提供科學(xué)依據(jù)
結(jié)合我國國情及預(yù)算管理實(shí)際，積極借鑒西方國家成熟經(jīng)驗(yàn)，盡快建立編制政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算的科學(xué)體系，細(xì)化編制規(guī)則，提高預(yù)算的編制水平，逐步建立四本預(yù)算之間的勾稽關(guān)系，為國庫業(yè)務(wù)監(jiān)督提供科學(xué)的預(yù)算執(zhí)行計劃。
鄭州中心支行副行長 朱培玉
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