國庫監督是人民銀行經理國庫的一項重要職責。2015年1月1日實施的新《預算法》就加強預算監督提出了系列要求，為我國加快建立全面規范、公開透明的現代預算制度奠定了良好的法律基礎。新《預算法》的實施，使國庫監督面臨新的機遇與挑戰，在進一步強化國庫監督職能的同時，受制于體制機制和實踐環境等方面的約束，國庫監督作用的充分發揮還存在一定的困難。因此，結合國庫工作實踐，不斷完善國庫監督的相關配套機制尤為重要。
一、新《預算法》在預算監督方面的新要求
《預算法》是現代法治國家制約和監督政府權力運行的重要法律載體。與原《預算法》相比，新《預算法》在立法宗旨、管理模式、監督等方面均有突破，在完善人民銀行經理國庫制度方面也有明確要求。
（一）全口徑預算管理要求政府財務行為全部納入預算管理監督
新《預算法》取消了有關預算外資金的內容，明確規定政府的全部收入和支出都應納入預算。與此同時，首次從法律上明確全口徑預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算等四類，在功能定位、編制原則及相互關系方面進行了規范，明確從嚴控制財政專戶的設置，標志著所有政府財務行為均納入預算管理與監督。
（二）預算信息公開透明要求強化財政預算的全過程監督
近年來，隨著納稅人權利意識的增強，社會各界對預算信息公開提出了越來越高、越來越細的訴求。新《預算法》規定，除涉及國家秘密事項外，經本級人大或其常委會批準，預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后20日內由政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付的安排、執行情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明；各部門預算、決算及報表應當在本級政府財政部門批復后20日內向社會公開，并對其中的機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明。這表明我國預算管理民主化的進程進一步加快，體現了社會主義國家人民當家作主的本質內涵。
（三）預算法治原則要求構建一個行之有效的預算硬約束機制
新《預算法》規定，經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。同時，規定在預算執行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施；預算調整方面規定：“必須作出并需要進行預算調整的，應當在預算調整方案中作出安排。”這進一步強化了預算的硬約束機制，避免因行政機構擁有較大的預算調整權而導致政府自由裁量權過大，有利于維護預算的嚴肅性。
（四）從國庫集中收付和現金管理視角對國庫監督提出新要求
新《預算法》規定：“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。”這首次確立了國庫集中收付制度在財政管理中的基礎地位，有利于解決國庫集中收付制度推進緩慢和不規范問題；明確了國庫現金管理原則，有利于提高國庫資金使用效益，為中央和地方開展國庫現金管理提供了法律依據。
二、新《預算法》實施背景下國庫監督面臨的機遇
從分權制衡的角度看，國庫是政府預算資金的保管人，有保管好資金的責任和義務，但無權動用資金；財政有權支配預算資金，但必須合法規范并接受必要的監督。
（一）為加強國庫監督、發揮制衡作用提供了法律依據
分權制衡是實現預算監督獨立性、公正性和約束力的基礎，強化國庫在預算資金收支環節中的“實時、事中”監督作用，一定程度上可以彌補現行預算資金收支運行外部監督較弱的缺陷。各級國庫多年來較好地發揮了預算收支執行環節的事中、逐筆、實時監督作用。因此，國庫監督既符合我國國情，也是人大監督和審計監督的有益補充。
（二）加強國庫對預算收入收納的及時性、完整性監督，確保預算收入的合法性
新《預算法》界定了一般公共預算收支范圍，政府性基金、國有資本和社會保障基金的收支范圍由法律、行政法規和國務院相關規定確定。規范了收入秩序，規定預算收入應及時、足額征收，不得多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征收入，也不得截留、占用、挪用或者拖欠預算收入，各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。國庫作為辦理預算資金收納、劃分、留解的部門，有權督促檢查國庫經收處和其他征收機關所收款項是否按規定及時全部繳入國庫，有權檢查和處理金融機構占壓、挪用所收納的預算收入和違規為征收機關開立預算收入過渡賬戶等行為。加強國庫對預算收入的監督，保證收入應收盡收，及時入庫，既可以防范相關單位或機構截留、挪用收入，也可以防止政府部門因各種目的調劑收入、虛假支出和退庫的行為。
（三）強化國庫以預算為依據的支出業務審核，維護預算支出的嚴肅性
目前，我國預算分配體現出行政部門占主導的特點，預算調整的自由裁量權較大。因此，規范預算調整、維護預算的嚴肅性顯得十分重要。按新《預算法》的規定，國庫作為具體辦理預算支出的部門，通過持續監督政府預算執行情況，能有效防止無預算、超預算、人為調整預算科目等違規行為的發生，切實維護預算支出的嚴肅性和權威性。
（四）轉變國庫在集中收付業務中的職能作用，保證預算的全面實施
雖然我國從2001年開始推行國庫集中收付制度改革，但受傳統管理模式的影響，大量預算資金還在國庫體外循環，預算的全面性難以落實。新《預算法》規定：“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府的全部收入和支出實行國庫集中收付管理。”這為預算收支從商業銀行代理向國庫直接收付的轉變提供了法律保障，促進國庫監督從形式監督轉向實質監督。同時，國庫作為辦理預算資金收支業務的專門部門，可以通過有效的技術支撐，滿足不同類型預算資金進入國庫、分類核算的需求，進而對不同類型預算資金收支實施全過程監督，使政府活動進入行政及立法層面的監督視野，保證了預算全面性的實施。
（五）加強國庫對財政專戶的監督，確保預算資金國庫“一本賬”
目前，各級財政部門還存在不少財政專戶，一些預算資金滯留在財政專戶，導致“國庫單一賬戶”難以記載政府全部收支活動。新《預算法》對財政專戶的設立條件進行了嚴格規范：“對于法律有明確規定或者經國務院批準的特定專用資金，可以依照國務院的規定設立財政專戶。”這為完善國庫單一賬戶制度，實現真正意見上的政府收支“一本賬”提供了法律依據。人民銀行應全面加強國庫單一賬戶建設，逐步取消預算收支過程中的各類過渡賬戶，實現核算預算收支業務的全覆蓋。同時，應充分發揮人民銀行對商業銀行辦理國庫經收業務和開立銀行結算賬戶的監管作用，積極參與對財政專戶的清理工作，建立財政專戶備案制度和財政專戶監測制度，加強對商業銀行的監督，促進財政專戶規范開立和使用。
三、當前國庫監督面臨的挑戰
作為國庫經理者，人民銀行依據《預算法》、《中國人民銀行法》和《國家金庫條例》等法律法規賦予的職責，在辦理預算收支過程中履行監督職能，有效發現和糾正征收機關和商業銀行在辦理預算收支等業務中的違法違規行為，但由于歷史遺留問題和現實環境的限制，目前國庫監督仍面臨一些亟待解決的問題。
（一）部分預算資金長期游離于國庫之外，實現國庫“一本賬”還存在一定困難
預算收入方面，新《預算法》規定：“政府的全部收入應當上繳國家金庫，任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠。”但由于我國財政管理體制的歷史性原因，目前仍有部分政府收入未納入或未及時繳入國庫，如社會保險基金、教育收費、國際金融組織和外國政府貸款贈款、彩票發行機構和銷售機構業務費等收入均繳入財政專戶，未繳入國庫。同時，已納入預算管理需繳入國庫的非稅收入，還普遍存在長時間滯留財政專戶的現象，造成國庫對這部分預算收入的監督無法正常開展。
預算支出方面，新《預算法》規定對于法律有明確規定或者經國務院批準的特定專用資金，可以依照國務院的規定設立財政專戶。事實上，糧食風險金、糧食綜合直補資金、農村義務教育專項資金、水利建設專項資金、基建項目等資金仍以專戶形式管理，都是一次性從國庫調入財政專戶，由財政專戶支付給最終收款人，國庫無法進行序時、準確的監督。同時，在實踐中，作為最基層的鄉鎮，在預算編制和預算執行方面都存在約束力不強、隨意性較大的問題，加之未全面執行國庫集中收付制度，存在財政專戶支出由縣級財政將資金劃轉到鄉鎮財政的經費賬戶的現象，導致國庫難以對鄉鎮財政的支出核算實行有效監督。
（二）現行國庫集中支付流程設計不盡合理，客觀上給國庫監督帶來較大負面影響
自2001年實施國庫集中收付改革以來，稅款收入已經實現了稅款直達入庫，但是，因當時財政、國庫的信息化條件的制約，在流程設計上，非稅收入采用財政專戶匯總繳庫，國庫集中支付采用“商業銀行先支付、國庫部門后清算”的過渡性流程設計。目前，財政、國庫的信息化系統已經成熟，但過渡性的業務流程一直未作相應調整，致使國庫監督面臨一定困難。
對非稅收入繳入財政專戶而言，財政部門簽發結算指令后，代理銀行方可辦理繳入國庫手續，存在中間環節多、繳庫不及時等問題，加上制度上沒有規定非稅收入匯繳戶納入代理銀行“待結算財政款項”科目下，極大限制了國庫監督作用的發揮。在“商業銀行先支付、國庫部門后清算”模式下，國庫部門由逐筆、實時的事中監督變成了匯總、事后的監督，只能被動對全部支付資金進行清算，無法單獨拒辦某筆或幾筆明細支付信息，及時發現和制止不合規撥款的事中監督無法實現，造成監督效能下降。此外，這一流程設計客觀上難以杜絕財政部門在額度或庫款余額不足的情況下，仍簽發支付指令的現象，使得代理銀行按指令支付后，國庫卻無法辦理資金清算，造成財政占壓商業銀行資金，造成變相透支。
（三）預算年度的規定導致國庫對預算支出的審核難度較大
由于我國政府預算執行年度實行公歷年制，政府預算一般在3月份全國人民代表大會審批通過后形成。因此，在預算審批通過之前，國庫在尚無正式預算的情況下仍需辦理預算支出業務，造成國庫按預算實行監督的作用難以有效發揮。加之實踐中財政部門對預算科目調劑、預算調整和預算追加過于頻繁，且不能及時將變動情況提供給國庫，導致國庫按預算審核難度較大。同時，制度規定財政在撥往非預算單位款項時，要向國庫提供文件依據，但沒有作出進一步明確要求，使得國庫人員在柜臺審核中難以準確把握。
（四）國庫監督手段相對匱乏，限制了國庫監督職能的有效發揮
在財政專戶監督方面，獲取外部數據難度較大。《國家金庫條例》賦予國庫“監督財政存款的開戶”的權限，但沒有明確國庫監督財政存款開戶的手段和措施，致使國庫部門難以有效履行該項職責。由于財政專戶開設在商業銀行，國庫很難及時獲取財政專戶的詳細信息，因而難以實施有效監督。近年來，財政部多次出臺清理財政專戶的文件，但清理財政專戶由財政部門負責。
在對商業銀行監督檢查方面，存在手段滯后、頻率較低、成效有限等不足。當前，國庫尤其是基層國庫對商業銀行開展檢查時仍主要依靠手工方式，加之受檢查時間和人手的限制，國庫檢查難以深入。由于制度上未明確對商業銀行的檢查覆蓋面，各級國庫根據自身情況安排檢查范圍，存在覆蓋面不高、標準不統一的現象。在業務檢查方面，基層國庫檢查的主要內容是稅收收入繳庫和國庫集中支付清算業務，而由于罰則不清晰，非稅收入收繳和國庫集中支付業務檢查涉足相對較少。
四、強化國庫監督的建議
新《預算法》的實施進一步明確了人民銀行經理國庫的地位。各級國庫應以此為契機，在預算執行中實施必要的事中監督，切實發揮國庫監督在預算執行中的促進作用，維護預算的嚴肅性和有效性。
（一）加強國庫監督隊伍建設，堅持國庫監管與服務并重
履行監督職能是新《預算法》和《國家金庫條例》等法律法規對國庫提出的基本要求。國庫部門要以新《預算法》的實施為契機，以預算為依據辦理收支，以法律為準繩實施監督，確保財政資金安全。國庫特別是基層國庫要切實轉變“重操作、輕監督”的工作意識，創新國庫監督思維，樹立國庫監管與服務并重的意識，在優化國庫服務中加強對國庫人才隊伍的培養與鍛煉，通過定期舉辦培訓、選拔新人、開展國庫檢查等方式提升國庫監督人員的綜合素質。同時，加強與人民銀行會計、信貸等部門的協調配合，通過聯合開展業務檢查，實現監督信息和資源共享，提升監督效果。
（二）完善制度配套，建立真正意義的國庫集中收付制度
修訂完善《中國人民銀行法》、《預算法實施條例》、《國家金庫條例》等法律法規，細化人民銀行經理國庫的職責和權限，進一步明確國庫監督的法定地位。建立真正意義上的國庫集中收付制度，以國庫單一賬戶為核心制定國庫集中收付的制度規范和操作辦法，由國庫直接辦理集中支付和非稅收入收繳業務，切實做到所有財政性收入直接繳入國庫單一賬戶，所有財政性支出均由國庫單一賬戶直接支付到最終收款人。進一步完善《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》，明確人民銀行國庫對代理銀行的管理權；完善商業銀行代理國庫集中收付業務、財政專戶開立、使用和報備等方面的監督規定，明確對商業銀行代理的國庫業務違規行為實行的處罰措施。
（三）優化國庫集中收付業務流程，推動國庫單一賬戶建設
建立國庫直接辦理集中支付模式，減少支付中間環節，實現款項直達最終收款人的目的。對受客觀因素制約，不能辦理國庫集中支付業務的，國庫可委托商業銀行代理，但要實行“先監督、后支付、再清算”的流程，即財政部門的支付指令必須先發送給國庫部門，在通過預算審核后，由國庫部門再將支付指令轉發給商業銀行，并完成清算工作。探索實施非稅收入直繳入庫的集中收繳模式，豐富TIPS非稅收入功能，通過推廣POS機刷卡繳稅、銀行端查詢繳稅等業務模式，實現非稅收入直繳入庫。推動國庫單一賬戶建設，加強對財政專戶的監督，除法律或者國務院規定需要保留的外，其他財政專戶全部予以清理，確保政府全部收入上繳國庫，實現真正意義上的預算收支國庫“一本賬”。
（四）強化國庫柜面監督，規范預算審核和政策性審核
國庫在辦理預算支出時，不僅要監督預算支出憑證要素的準確性和完整性，還要監督預算支出業務的合規性和真實性，重點審核超預算或臨時追加支出是否有追加的預算或合規的審批手續，撥付對象是否屬于預算單位，及時制止不合理、不合規的支出行為。在辦理退庫業務中，國庫應當做好退庫的真實性和規范性審核工作，監督退庫范圍、項目和審批程序是否合規，退庫的依據是否充分，重點關注大額退庫行為，防止以退庫方式調節收入。
（五）整合優化國庫業務系統，強化國庫現場與非現場監督
國庫集中收付管理需要相應的國庫業務系統配套。建議改進TCBS等國庫業務系統，提升國庫業務處理能力和效率，滿足國庫直接辦理集中收付的需要，實時監督集中收付業務情況。開發和完善國庫監督系統，強化國庫非現場監督。通過國庫監督系統對會計數據和報表信息的自動化處理和實時預警監控，減少人為監督的盲點和誤區，實現自動、全面、實時的動態監督和國庫風險預警。強化國庫風險定量分析與評估工作，加強商業銀行重要會計資料的報備與分析，實現國庫現場監督與非現場監督的有機結合。
中國人民銀行南京分行副行長 奚尚琴
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