任何運轉良好的政府現金管理系統都高度依賴于國庫單一賬戶（TSA）制度，中國也沒有絲毫例外。正是主要通過TSA，妥善管理規模龐大且仍在不斷增長的政府現金流入、現金流出和現金余額才成為可能。在過去20年中，從整體上看，中國五級政府已經迅速完成了從貧困政府到富裕政府的歷史性轉變。目前四本預算反映的政府財政規模已經超過了經濟總量的1/3，但大量證據表明政府管理現金流的能力正遭遇相當棘手的挑戰，財政資金大量沉淀、高度分散以及支付管理中的種種漏洞，清晰有力地表明：在建立和實施有效的TSA制度以確保公款管理的兩個關鍵目標——“安全”和“效率”——方面，我們依然有漫長的道路要走。當務之急是對理論和實踐中提出的與TSA相關的五個核心問題，做出適當回應。
什么是真正的國庫單一賬戶和國庫單一賬戶體系？
中國在15年前開啟的意義重大的國庫管理制度改革，其根本目的就是引入OECD和其他國家廣泛采用的標準TSA機制，以實現政府現金余額（公款）的集中化管理，從根本上改變此前沿用前蘇聯的高度分散化的國庫體制模式。實踐證明，分散化模式無法有效解決公款管理的安全和效率問題。隨著時間推移和環境變化，中國各級政府在公款管理的安全和效率方面所面臨的威脅不斷增加，只有引入標準TSA機制并與實際相結合，才能提供理想且可靠的解決方案。
標準TSA機制包含六個要素：（1）財政部門在央行設立TSA作為財政資金存款賬戶，（2）支出部門在央行開立賬戶作為國庫賬戶的附屬賬戶，（3）支出部門下屬支出機構要么在中央銀行、要么在指定的商業銀行(方便起見)開設賬戶，（4）支出機構的賬戶必須是零余額賬戶—該賬戶上的錢必須轉移到(通常)TSA，（5）在銀行具備必要技術能力時支出機構的賬戶每日終了須自動結清，（6）每天終了央行匯總反映政府的財務狀況(包括所有政府賬戶的現金余額)。
稍加比較可知，當前現實與標準TSA機制相差尚遠，其中最關鍵的偏離在于：大量開設于商業銀行的各種財政專戶、財政繳款不及時轉入TSA、機構賬戶的資金沉淀和其他原因，嚴重弱化了TSA作為唯一財政存款賬戶（法律另有規定者例外）的至高地位。令人擔憂的是，曲解TSA、將其界定為“會計核算賬戶”的觀念和錯誤運用TSA的企圖一直存在，在實踐中表現為：公款不經TSA直接存放于開設在商業銀行的財政專戶、不經TSA辦理對供應商的支付、不經TSA進行剩余現金投資（包括將財政資金轉貸商業銀行）的作為。所有這些都破壞了TSA作為單一財政存款賬戶的地位，從而破壞了現金余額集中化管理這一TSA最重要的功能。
“國庫單一賬戶體系”的術語常被使用，但需要注意的是：TSA在該體系中具有最高地位；除了TSA外，其他賬戶必須保證為零余額賬戶；即這些賬戶的資金余額須在每日營業終了清零，通過銀行間清算系統轉入TSA，保證這些賬戶日終零余額。
國庫單一賬戶（TSA）機制最關鍵的五個要素分別是：政府持有（并非財政部門或其他部門持有）、開設于央行、“單一”、“存款賬戶”（實賬戶）、央行負責管理。正是這些要素的組合，才使政府現金余額集中化管理成為可能。其中，“單一”強調了財政資金存款賬戶原則上只能是TSA，只有法律另有規定或經立法機關特別批準者例外。當TSA的現金余額超過安全支付所需要的現金儲備時，即形成剩余現金余額。基于績效概念，剩余現金應被用于短期投資以獲得回報。因此，政府的全部財政存款沒有必要經?！按凇盩SA中。盡管如此，用于短期投資的剩余現金剩余只能從TSA流出、作為政府的投資賬戶（并非存款賬戶）、投資結束后該賬戶內的資金最終須回流TSA。否則，TSA的“單一”就不能被滿足?！皢我弧边€要求一級政府只應在央行開設唯一的TSA，即通常所說的“一級政府一本賬”。實際上，只要技術允許，在未來的某個時候，中國五級政府一本賬也是可能和必要的。唯有如此，政府現金余額的集中化管理才能在全國范圍內實現。
為何TSA應開設于央行并由央行負責管理？
TSA為何設在央行的原因簡單有力：安全性和支持貨幣政策運作。與商業銀行不同，央行并非營利性實體，不以利潤作為目標；作為最重要的金融監管機構和壟斷貨幣發行的權力機關，并不對外從事營利性貸款和其他商業性金融活動，最有條件確保政府現金存款的安全。相比之下，商業銀行遭受風險損失的可能性要高得多。此外，借助TSA機制，央行得以對TSA現金余額實施全程、實時和逐筆的追蹤與監控，從而可獲得一個強有力的工具來緩沖政府的財政活動引起的過度的銀根松緊和貨幣供應量波動。
在實踐中，政府收入的大量增加將導致存款激增，假如這種情況發生在商業銀行的賬戶上，那么贏利動機將驅使商業銀行大量增加貸款，從而對宏觀經濟造成過度的刺激。相比之下，由于政府存款轉移到了中央銀行賬戶（國庫單一賬戶）上，中央銀行可以通過對貨幣政策工具的適當使用來解決此類問題。通過實施國庫現金管理，可以在使國庫存款余額保持在一個基本穩定水平的同時，熨平國庫存款波動對基礎貨幣穩定性的影響，有利于保障貨幣政策目標的實現。
由于在安全性和貨幣政策運作上的天然優勢，多數國家、包括OECD成員國均由央行負責管理TSA。具體表現在：（1）央行為所有政府支出部門和機構開立分賬戶；（2）央行通過對上述賬戶的運作和管理，記錄政府財政資金變動以及支出部門和機構的資金運用，并向政府提供相關信息；（3）央行將政府視為最大股東和特殊客戶，為其提供優惠于其他客戶和股東的多種金融服務。在這種管理機制下，政府對中央銀行的內部事務管理，如央行的行政決策、人員任免、會計處理、紅利分配等具有否決權和干預權，但央行仍具有獨立性：禁止為政府提供赤字融資或貸款；將政府視為銀行客戶獨立向其提供金融服務，并因這些服務向政府收取費用。
TSA機制下的集中化管理的優勢和條件是什么？
標準TSA機制最重要的功能就是實現政府現金余額的集中化管理，而集中化管理正是任何良好的政府現金管理系統絕對必要、不可或缺的前提條件。集中化管理包括五個基本要素：集中收繳、集中存放、集中支付、安全儲備（保證支付不中斷所需要的最低現金余額應集中于TSA）、集中投資。TSA作為政府(整體)存款賬戶，所有財政資金都應通過這一賬戶進行撥付；財政資金流向最終收款人前，也要全部集中于該賬戶上，目前所有經合組織國家都采用這一模式。在TSA下實施現金余額的集中化，是最優化的現金管理模式。從控制資金、減少腐敗、提高政府存款與投資的收益、降低政府借款成本等方面講，現金余額的集中化在任何會計控制和付款模式下都是必需的。TSA的最大優勢正在于此。
通過TSA實現現金余額集中化，可以一舉解決幾個重要問題：在日常工作基礎上監控預算執行與財政赤字、盡量減少現金閑置、實現現金資源有效利用、減少拖欠、以及只是在必要時才及時舉債以降低債務融資的成本等；便于資金在不同預算單位之間的調度；及時準確評估政府現金余額；同時，TSA還為實現集中化追蹤與監控交易和信息創造了前提條件。所有這些方面，正是長期以來中國財政管理上的重大軟肋，至今仍然沒有從根本上解決。
然而，要實現現金余額的集中化管理，必須具備四個前提條件：（1）國庫單一賬戶(TSA)；（2）國庫總分類賬戶(GLS)，即國庫為各支出部門和單位在國庫單一賬戶系統（TSAS）中開設的分類賬戶，有時也稱為控制賬戶，用以按規定的預算與財務分類和復式記賬原理記錄政府財政交易，編制能夠滿足使用者需要的財務報告；（3）發達的銀行間資金清算系統，在支出部門賬戶由中央銀行保管的情況下，每天都需匯總出現金余額并進行清算，以減少借款需求和借款成本；（4）GLS與良好的預算分類和財務分類相結合。通常每個預算單位都有相應的一個或幾個分類賬戶(必要時還設立有2-3級分類賬戶)。GLS可相當迅速地完成公共部門內部間的資金轉移，這使得大量的內部交易不必使用銀行的資金劃撥渠道，因此也不會影響銀行持有的國庫單一賬戶的現金余額。
未來努力的方向是什么？
為系統和持久地改善國庫體制的功能和運作，提高國庫管理工作的成效，未來最重大的課題是致力于建設標準TSA機制。除了前面提及的外，其他需要重點改進的事項至少有五項。首先，鑒于財政資金存量龐大，剩余現金投資需要著手提上日程。有些國家的國庫每天都結清各支出部門的銀行賬戶，并將盈余投資于隔夜性的貨幣市場，同時又可實現對現金余額的日常集中化管理。可供選擇的投資工具主要有定期存款、國債逆回購、貨幣市場拆放、購買高信用等級的債券等；融資工具主要有定期發行短期國債（國庫券）、不定期發行期限較為靈活的現金管理券、國債回購、貨幣市場拆借等。
然而，就中國現實而言，最重要的工作是嚴格控制剩余現金余額的形成機制，加強預算準備（從預測到預算草案呈交立法機關審查）的基礎工作，以及徹底改變部門決策長期取代和壓制地方決策的體制軟肋，這是導致剩余現金過多的兩大根源。
其次，需要建立安全高效的支付體系，包括發展電子化支付、增加授權支付以及實現TSA對供應商的直接支付。對于財務管理能力相對薄弱的一些市、縣基層預算單位，可以因地制宜，按照安全、效率、規范的原則，將直接支付與授權支付方式有機結合起來。當前采取的商業銀行事前墊付、之后再與央行TSA清算的機制，無法實現對公款流動的全程、逐筆和實時追蹤與監控，留下了公款不安全且效率低下的巨大隱患，同時也損害了央行的貨幣政策功能。
再次，需要大力整合財政賬戶體系，將預算單位實有資金賬戶納入國庫單一賬戶體系管理，尤其要致力于清理整頓各種形式的財政專戶，這些專戶對公款管理的安全性和效率都構成直接且重大的威脅。
最后，加強和改進國庫現金流預測。現金流入預測應在稅務、海關等主要收入部門的協助下完成，覆蓋主要稅種收入和非稅收入，并與歷史數據作對比分析。國庫現金流出預測，重點大于改進支出部門向財政部門報送每月、每日支出預測信息、大額支付提前報備等。
所有以上工作均在中央和地方國庫兩個層次上展開，相關的修法和立法工作亦應啟動。
中央財經大學財經研究院院長 王雍君
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