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　　中國社會科學院國家金融與發展實驗室副主任、支付清算研究中心主任 楊濤

　

2023年10月30日召開的中央金融工作會議首次提出要“加快建設金融強國”，并且“堅定不移走中國特色金融發展之路”，這成為未來推動金融高質量發展的重要指引。自本世紀初以來，伴隨經濟金融改革的不斷深化，我國非銀行支付機構（以下簡稱“支付機構”）逐漸走出了具有中國特色的創新與發展道路，同時也面臨逐漸衍生的各類挑戰。與之相應，支付機構的行業監管規則也在不斷探索完善，從2005年10月26日中國人民銀行以公告形式頒布《電子支付指引第一號》，到2010年6月18日發布《非金融機構支付服務管理辦法》，再到如今國務院公布《非銀行支付機構監督管理條例》（以下簡稱《條例》），用以保障支付機構穩定、健康、高效發展的體制機制變得更加完善，必然有助于平衡好支付機構發展中的價值與安全“蹺蹺板”。

引導行業創新發展，高效滿足實體經濟需求

當前，金融業的重要歷史使命就是“為經濟社會發展提供高質量服務”，如果說金融是國民經濟的“血脈”，那么包括銀行機構和支付機構等在內的支付行業就如同經濟肌體的“血管”，用以承載和保障金融“血液”的暢通。對此，一方面我們看到，近年來支付機構在快速發展中確實出現了一些風險和問題，同時由于支付作為交易終端的特殊性，也產生了某些把經濟活動風險歸因于支付環節的傾向，由此也導致了行業健康發展的“預期轉弱”。因此，《條例》的出臺進一步提升了行業的法律規范層級，有助于不斷優化行業秩序與營商環境，順應了中央支持民營企業和民營資本的戰略方向，在推動“良幣驅逐劣幣”的前提下，能夠提升支付機構服務實體經濟的信心和活力。另一方面，金融服務實體經濟的效果最終還是體現在客戶感受層面，這就是要堅持金融工作的政治性、人民性。由此，《條例》把保護用戶合法權益作為重中之重，如特別強調支付應當按照公平原則擬定協議條款，保障用戶知情權和選擇權，以及充分揭示支付交易各方的權利義務，加強用戶信息保護等。可以預見，這將促使支付機構更加合規、及時、精準、適度地滿足人民群眾日益增長的多樣化支付需求。

實現行業結構優化，積極助力金融高質量發展

正如金融強國建設要解決我國金融發展“大而不強”的矛盾，支付行業也存在類似的挑戰。我國已形成了包括銀行業機構、支付機構、基礎設施運營機構、外包服務機構、金融科技公司等在內的、龐大的支付產業鏈，其中支付機構發展的部分數量型指標雖在全球居于前列，但同時也需繼續改善發展質量、結構配置、服務效率與效果等。對此，一方面《條例》更加系統地明確了支付機構的定義和設立許可，堅持持牌經營和嚴格準入門檻，并且也建立健全了嚴重違法違規機構的常態化退出機制，這使得行業“進出機制”更加明確合理，通過“優勝劣汰”、“獎優罰劣”而實現行業提質增效的路徑更加清晰。另一方面，《條例》也對支付機構提高自身服務能力提出了更多要求。如針對支付機構的合規管理、內部控制、業務管理、風險管理等制度設計，對業務系統、設施、技術、網絡與數據管理等基礎設施保障，對用戶與商戶的充分識別與完善服務等業務重點，都做了全面而縝密的描述，有利于引導支付行業的供給側結構性改革，推動支付機構持續自我賦能。

把握行業變革趨勢，努力服務金融高水平開放

數字化與新技術給金融業帶來日新月異的影響，其中支付行業更是數字金融創新的前沿地帶。從銀行卡支付、掃碼支付到刷臉支付、刷掌支付, 滿足了用戶多樣化、個性化的支付需求，但由于支付理論研究滯后于支付創新實踐，使得諸多新興支付工具的概念無法形成共識，支付業務的邊界也變得模糊。有鑒于此，《條例》對于支付業務的重新界定，不僅具有突出的政策意義，也具有重要的理論與實踐價值。一方面，支付工具創新的共性特征都是圍繞支付安全，利用各種新技術來改善身份、資金與風險識別，降低支付成本和摩擦，使交易變得更加安全、便捷和高效。從支付創新的全球趨勢來看，支付工具與賬戶之間的資金流、信息流轉移關系，構成了認識新興支付模式的核心視角。因此，《條例》把支付業務劃分為儲值賬戶運營與支付交易處理兩類，既符合了現代零售支付創新的內在規律，也適應了基于賬戶的中國特色支付創新的特點，最終有助于對新興支付活動進行“穿透式監管”。另一方面，按照中央金融工作會議的要求，在確保國家金融和經濟安全的原則下，我們亟須穩步擴大金融市場規則、規制、管理、標準等制度型開放，其中支付行業的開放也是題中應有之義。對此，《條例》涉及到的業務模式、用戶保護、跨境展業等，對于適應國際支付領域的游戲規則，穩步提升支付行業制度型開放水平，都具有重要意義。

完善行業合作模式，夯實金融基礎設施生態

金融市場基礎設施建設不僅強調安全、高效，也需注重互聯互通、標準化建設與合作共贏，支付機構作為支付清算基礎設施的重要組成部分，理應積極踐行相關原則。我們看到，《條例》“由點及面”提出許多致力于完善行業內外生態的規定。例如，《條例》指出“國家引導、鼓勵支付機構與商業銀行開展合作，通過銀行賬戶為單位用戶提供支付服務”。事實上，一方面對于多數中小支付機構來說，與商業銀行的合作可能實現功能互補，服務效果疊加；另一方面對于具備較好服務能力與風險管理水平的支付機構來說，也給予了為企業提供賬戶服務的適度空間，以及商業銀行協助改善相關服務的可能性。這對于支付機構更好地支持現代產業體系建設、中小微企業的普惠金融需求、產業數字化轉型等，都有“雪中送炭”和“錦上添花”的價值。再比如，《條例》強調支付機構不得將涉及資金安全、信息安全等的核心業務和技術服務委托第三方處理；支付機構應當按照法律、行政法規、國家有關規定和雙方約定處理用戶信息；支付機構與其關聯公司共享用戶信息的，應當向用戶充分披露相關信息并取得用戶同意，且需確保關聯公司的用戶信息處理活動安全合規，等等。這些內容都進一步明確了開展行業合作的“紅線”，也為在合規前提下進一步發揮數據要素價值、推動行業技術與業務合作提供了依據。

把握行業安全底線，全面加強監管與防范風險

中央金融工作會議提出要切實提高金融監管有效性，全面強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管。我們看到，隨著數字技術與支付產業的快速融合，支付創新的伴生風險不容忽視，支付機構的違規經營也時有發生。對此，《條例》中的大量內容都是著眼于落實中央金融工作會議精神，以加強全鏈路、全周期監管為抓手，努力改善行業秩序與市場環境。例如，《條例》指出“支付機構應當遵循反洗錢與反恐怖主義融資、反電信詐騙、防范和處置非法集資、打擊賭博等規定，采取必要措施防范違法犯罪活動”，旨在從支付環節為黑灰產業、非法活動戴上“緊箍咒”。再如，《條例》指出“支付機構為跨境交易提供服務的，應當遵守跨境支付、跨境人民幣業務、外匯管理以及數據跨境流動的有關規定”，也是為跨境支付服務的順暢展業而“保駕護航”。此外，《條例》依法加大了對嚴重違法違規行為的處罰力度，以進一步提升違法違規成本，對潛在行業“劣幣”起到震懾作用。

綜合來看，《條例》是影響非銀行支付行業發展進程的一份重要行政法規，也是從支付角度落實金融強國建設目標的重要制度保障之一。當然，《條例》要充分發揮應用的價值，還需要持續梳理和完善各類已有政策文件，發揮《條例》的統籌協調作用；盡快完善和推出相關細則，設計好支撐《條例》高效落地的配套措施；加強全球視野下的支付理論、政策與實踐研究，為《條例》引領非銀行支付行業高質量發展奠定良好基礎。